自1495年帝国改革以来，选侯会议、帝国等级会议、帝国行政区、帝国大区会议、帝国代表会议和帝国最高法院等机构，逐渐成为凌驾于各邦国之上的神圣罗马帝国常设权力机构，尽管维持维艰，效率低下，但直到17世纪初，大都能够正常运转，甚至有所巩固和加强。

选侯会议在选举国王和皇帝（如1558年费迪南二世当选，1562年马克西米连二世当选，1575年鲁道夫二世当选）、制定一般性帝国政策（如1567年的军备控制、1572年的土耳其同盟）等方面发挥了重要作用。

在1556年教派对等原则确立后，选侯集团的权威性拥有了一种特殊意义。三位天主教选侯（美因兹大主教、科伦大主教、特里尔大主教）对三位福音教选侯（萨克森公爵、勃兰登堡马克伯爵、普法尔茨邦国伯爵），票数相等，这一点在双教派的帝国十分重要。选侯集团的仲裁唯有超越教派差别，才能为其他帝国等级和一般臣民所认同。大多数选侯也深晓此理，尽可能地采取不偏不倚的态度。只是由于普法尔茨选侯后来接受了具有明显归正宗特色的福音教之后，教派问题才又开始突出出来。此时，同属福音教的信义宗与归正宗之间的对立，一点不亚于福音教与天主教之间的对立，甚至有过之而无不及。然而，选侯们很少单独开会议事，他们完全可以凭借特有的优先权、双教派性和政治协调性，在帝国等级会议、帝国大区会议和帝国代表会议（Reichsdeputationstagen）上发挥决定性影响，主导大政方针。

帝国等级会议是一个立法机构，主要讨论诸如维持国内和平、对外战争、货币和税收等现时问题。开会程序与1495年以来形成的模式别无二致，新出现的仅仅是严格的分院议事：选侯、诸侯和城市代表在自己所属的院内进行讨论，各院独立做出决定，只在涉及铸币、公布账目、陈情申述和最后修订帝国决议诸问题时，才共同组建专门委员会进行协商。在1556—1582年，帝国等级会议总共开过六次，时间分别是1556—1557年、1559年、1566年、1570年、1576年和1582年，这些会议总体上说富有成果，比较顺利地通过了一些决议。而在1608年的雷根斯堡帝国等级会议上，教派冲突再次爆发，信奉加尔文教的普法尔茨选侯弗里德里希四世（Friedrichs IV. ，1574—1610）用武力驱散了参加帝国等级会议的代表，致使帝国等级会议这个最重要的帝国立法机构陷于瘫痪，帝国中央政府长期无法正常工作。

帝国大区在1555年以后的十年间逐渐成型，直至帝国终结，其基本结构都未发生重大变化。根据1555年奥格斯堡帝国等级会议通过的《帝国执行条例》，帝国大区建立了一个执行委员会，负责维持国内和平，而其可倚重的主要力量则是各地诸侯的武装部队。帝国大区会议（Reichskreistag）自1542年组建抵抗土耳其入侵军队起才成为经常召开的集会。它在1544年开始讨论修订帝国名册事宜；1551年讨论铸币问题。自1560年起，大区的作用越来越重要，特别是在铸币方面，各大区相当认真地发挥监控和管理功能。后来，大区代表也出现在帝国等级会议上，他们在一个全体会议中拥有与诸侯相同的表决权，并且按照多数原则作出决定。

与此同时，在各大区中存在着一种强化政治和行政管理体系的努力，各种各样的集会：大区高层会议、大区成员会议、大区部分成员会议和大区全体成员会议，年复一年地频繁举行。在关税和铸币监管方面，也在治安方面，有几个大区已发展成为自我管理体了。但是各大区的发展很不平衡。在巴伐利亚大区和上萨克森（Obersachsen）大区，各项大区任务，可以依靠势力强大的邦国政权比较有效地完成。施瓦本和弗兰肯也拥有可实施军事打击行动的大区组织，但在上莱茵、下莱茵—威斯特法伦和下萨克森大区，相关组织和行动仍停留在计划层面。莱茵选侯大区就更少行动了，它被莱茵选侯会议和一般选侯会议覆盖。包括西班牙属尼德兰的勃艮第帝国行政区和奥地利没有成立独自的大区组织，但却派遣代表参加大区代表会议，并由此参与了维持国内和平事务。

但是总的说来，帝国大区维持和平的能力仍然十分有限，大区可以弹压兵匪抢劫或农民起义，也能够执行帝国最高法院的部分判决，但要在大规模的战争中对抗数千名雇佣兵，却是力所不逮。这些战争贩子的首领大都是帝国等级，只要不以皇帝和帝国为敌，他们就可以自行与外国建立军事和政治联盟。这就使得帝国国内事务经常与国际政治纠缠在一起，牵一发而动全身，使国内战争演变为国际战争。

1555年以后，按照执行条例集体处置破坏国内和平案件的帝国代表会议也逐渐发展成为一种全国性集会，并且既代表帝国等级的利益，又代表着帝国大区的利益。但因各方利益分歧较大，帝国代表会议经常没完没了地争执，难以达成一致意见，发挥重要作用。

帝国代表会议内设两个院，一个是有6位选侯参加的选侯院，另一个院最初由来自所有帝国大区的10位诸侯（奥地利大公、维尔茨堡大主教、明斯特大主教、巴伐利亚公爵、于利希公爵、黑森邦国伯爵、施瓦本高级教士、施瓦本伯爵以及帝国城市纽伦贝格和科伦）组成，自1571年起由来自所有帝国大区的14位诸侯（前10位诸侯加上勃艮第公爵、康斯坦茨主教、不伦瑞克—吕内堡公爵和波莫瑞—斯德丁公爵）、伯爵和城市代表组成。

帝国代表会议曾在1545年、1551年、1557年和1567年召开过修订帝国名册中帝国等级纳税额的会议，目的在于公平摊派帝国税，确定实际纳税义务。帝国代表会议还在1557年和1560年召开过帝国最高法院的司法会议，主要讨论帝国最高法院工作条例和人事安排。然而，无论是修订会议还是司法会议，其成效都极其有限；交税较少的帝国诸侯，首先是萨克森选侯和巴伐利亚，极力阻拦任何变动。直到1577年，帝国代表会议才对1521年的《帝国名册》作了少量修改，而修改后的名册一直应用到帝国终结之际。

自1566年起，土耳其税几乎年年征收，成为一种常规的邦国税。对于土耳其税，邦国等级和普通民众几乎从未怀疑过其合法性。人们完全相信皇帝和诸侯宣传的“土耳其危险”的可怕性，征税工作因此得以比较顺利的进行。其他税收就截然不同了，诸如用于派遣公使的经费、维持和平的费用或者援助利沃尼亚抵抗俄罗斯入侵的费用，都很难如数征收上来，有的甚至根本无法征收。即使帝国等级会议做出了决定，帝国财政官也有权对抗税者宣布帝国禁令，偷税、漏税，甚至从不缴税者，仍大有人在；帝国禁令多半未被认真执行。

自1548年《帝国最高法院条例》制定以来，帝国最高法院便落户在远离皇帝宫廷的施佩耶尔。只有最高法官和法院主持，以及两位陪审员是由皇帝任命的，其他工作人员均由帝国等级所决定。法院办公厅隶属于美因兹大主教领导，后者还从1557年的司法会议上获得更多的控制权。帝国等级通过缴纳专项税款资助该法院，这一资助在1555年以后是比较有保障的。同样得到保障的是每年5月举行一次的皇帝—等级视察委员会会议事宜，其目的是审查法院工作，审理对抗判决的修正案。尽管如此，人员不足、案件堆积、书面程序缓慢和判决执行困难依然在很大程度上制约着帝国最高法院的工作。

《帝国最高法院条例》在1555年奥格斯堡帝国等级会议期间得以修订，据此，除了天主教和以《奥格斯堡信纲》为基准的路德教，法官（陪审员/评审员）不可以信奉任何其他宗教，这就将加尔文教徒完全排除在外了。在此基础上，帝国等级会议又在1559年确立了适用于帝国最高法院的“教派对等”原则，即在审理宗教案件时，合议庭应由天主教和路德教两教派法官组成，且各教派的人数完全相等。这一制度直至1580年都得到了严格执行，表决权的公平和平等也由此获得了较大保障。

为了提高工作效率，减轻现有工作人员的压力，法官人数在1558年24人的基础上增加了16人，1566年再增加8人，1570年最终确定为41人。此外，帝国等级会议还在1570年减少了案件数量，其方法是将上诉费从50弗罗林上调到150弗罗林。1570年和1586年的帝国代表会议则对审判日期进行了压缩，目的在于使罪犯尽快受到惩罚。

帝国最高法院审理所有地区的诉讼，其判决也对各邦国法院有示范作用，对于帝国的司法统一来说，这样做是很有必要，也是很有意义的。但自1610年起，帝国宫廷参事院对于帝国事务的干预，使得帝国最高法院遇到了一个强有力的竞争对手，帝国的司法统一也就无法实现了。

通过帝国皇帝费迪南一世，帝国宫廷参事院在1559年4月3日颁布了一个新条例，其中包括在中央当局中常见的合议法。据此，每个案件都由某位工作人员单独承接，但其最终判决由合议机构的多数表决做出。遇有争议，则由最高首领定夺（Votum ad imperatorem）。帝国宫廷参事院也负责审理帝国属意大利的案件，以及行政管理和政府事务。它在司法审判方面与帝国最高法院进行激烈竞争。这两个法院都审理破坏和平案件、违法案件和上诉案件，但帝国宫廷参事院能够较快作出判决，与帝国最高法院相比，它较少受到形式上的审讯程序制约。帝国最高法院因为帝国宫廷参事院的竞争而相形见绌，但后者更多地体现了皇帝和奥地利邦国君主的意志而非帝国的整体利益，不能也不想实现帝国的司法统一。另外，在帝国皇帝鲁道夫二世统治时期，在20余名帝国宫廷参事中，天主教徒虽然占绝对多数，但也有几位是福音教徒，这就说明当时并不存在严重的教派褊狭。教派斗争大约是在1590年以后才开始激烈起来。因为破坏和平、归还财产和宗教纠纷而提起的诉讼不断增加，帝国宫廷参事院的工作非常忙碌，但单纯依靠此类司法审判机构也是不能完全解决宗教冲突问题的。

尽管大规模的改革已不再进行，现有的帝国权力机构还是得到了一定程度的强化和巩固，可以推行一种十分有限的帝国立法、帝国税收和帝国审判，执行那些超出邦国承担能力范围的任务。尽管十分松散，帝国各机构的存在仍起到了某种联系作用，不同程度地塑造着帝国内部的各种关系。帝国等级会议能够在保障国内和平、征收帝国税、维持帝国行政区和帝国最高法院方面，间接地也在整合帝国伯爵和帝国骑士方面有所作为。帝国税也加强了帝国对邦国影响，特别是加强了帝国在天高皇帝远的北方的权威。凡此种种，都对帝国同盟的维持和巩固产生了积极作用。

然而，这些机构多为帝国等级所把持。帝国等级通过把持帝国等级会议和帝国行政区会议，获得了更广泛的参与神圣罗马帝国政治决策的可能性，能够在实施执行条例、铸造货币和征收帝国税诸方面贯彻自己的意志，限制皇帝的权力，阻止皇帝的独裁专制。只是刚刚经历过危机和战争的帝国等级大都渴望和平，愿意继续维持帝国同盟，也愿意将迄今仅仅停留在决议层面的政策付诸实施。他们不再像以前那样惧怕哈布斯堡家族的强权，但也不想“完全破坏古老的将要倾覆的帝国大厦”。他们大都愿意遵守帝国宪法，履行对皇帝的义务，资助帝国最高法院，维护帝国大区的权威，只是不愿意为与自己的利益没有多大关系的土耳其战争掏腰包，反对按照英国或法国的模式把神圣罗马帝国建设成为一个可能剥夺他们长期拥有的“自由”的中央集权式统一国家。

二、从费迪南一世到费迪南二世

（一）费迪南一世

卡尔五世之后，神圣罗马帝国不再有任何具足轻重的统治者了，尽管仍然保留着“罗马人国王”和“罗马人皇帝”称号，但王位和皇位已成为纯德意志的职位，帝国政治的重心也转移到了奥地利。从费迪南一世到费迪南二世的历任罗马人国王和皇帝尽管大都励精图治，但因各种各样的制约，均未实现加强皇权、重振神圣罗马帝国昔日在基督教世界风光无限好的统治地位的夙愿。

然而，作为位居各邦国之上的帝国统治者和哈布斯堡家族的首领，皇帝也不是完全没有政治作用的。他虽然不能独自掌握帝国的命运，但在与奥地利邦国和哈布斯堡家族势力相结合的情况下，依然拥有超出所有邦国君主的影响力。反过来，奥地利邦国和哈布斯堡家族也因为同皇权的结合而成为帝国乃至整个欧洲最强大的政治势力之一。哈布斯堡家族的统治者们更善于利用帝国和奥地利的资源为他们自己家族和世袭领地谋利。恰恰凭借哈布斯堡家族及其世袭领地的力量，皇帝依然能够在帝国和欧洲事务中发挥一种举足轻重的作用。

费迪南一世使设有帝国副首相职务的帝国宫廷首相府落户于维也纳，并把马克西米连一世在1497年建立的、暂时管辖帝国和哈布斯堡家族世袭领地事务的奥地利宫廷参事院改造为帝国宫廷参事院。帝国宫廷参事院管辖的范围十分广泛，既包括行政管理事务也包括司法审判事务。它在审理破坏国家和平罪、抗拒法律罪以及其他申诉方面，同帝国高等法院进行竞争，并且因为不像帝国高等法院那样受制于一种形式上的审理程序，也因为人力、物力比较充足，所以能够作出更迅速的判决。费迪南还设立了一个类似于顾问委员会的枢密院，负责拟定宫廷参事院或者枢密院的决议。无论是帝国宫廷参事院还是枢密院，两个机构都不受帝国等级的影响，其成员由皇帝直接任命，皇帝也因此拥有较大的权威，只是这种权威不足以制服整个帝国等级；后者一方面可以利用帝国其他权力机构分享帝国统治权，另一方面也可以依靠各自邦国的势力与帝国中央政权相抗衡。

费迪南一世还进行了个别改革，例如在1559年颁布帝国铸币条例。这些改革同样没有从根本上改变帝国政治的等级结构。

对于费迪南一世来说，捍卫对匈牙利和波希米亚两王国的权力要求是最紧迫的事务。1540年，匈牙利另一国王扎波利亚去世。他的遗孀、波兰国王齐格蒙特一世的女儿伊莎贝拉·亚盖洛（Izabela Jagiellonka，1519—1559）依仗土耳其宫廷的支持，使其刚出生不久的儿子扎波利亚·亚诺什·齐格蒙特（Szapolyai János Zsigmond，1540—1571）继承了父亲的全部遗产，称作匈牙利国王约翰二世（1540—1570年在位）。费迪南想统治整个匈牙利，但因遭到土耳其人的反对未果。

在奥地利，费迪南继承马克西米连一世的政策，继续进行国家建设：制定宪法，培养职业管理员阶层，改善各种行政管理机构，加强中央集权和君主统治。他所设立的枢密院、宫廷司库和宫廷战争参事院等一系列官僚机构，为哈布斯堡王朝后来几个世纪的行政管理奠定了基础。作为神圣罗马帝国皇帝的大本营，奥地利的国家建设模式对帝国其他邦国有着重要指导意义。除此之外，奥地利也是当时神圣罗马帝国唯一一个具有欧洲地位并且拥有广泛对外联系的邦国。

然而，哈布斯堡家族世袭领地的宗教政治局势也因为福音教的传播和邦国等级的反抗而变得动**不安。

在这里，胡斯战争之后，胡斯派虽然遭到了镇压，但未完全消失。16世纪20年代新一轮宗教改革运动兴起后，路德教同胡斯学说一起流行开来，中世纪神秘主义也得到了广泛传播。大批中小贵族和城乡普通民众不仅皈依福音教，而且也对属灵派、唯一神教派、加尔文教和洗礼派学说情有独钟。在波希米亚，大部分贵族属于温和派胡斯教徒，而在城市居民中，有的人信奉了路德教，有的人选择了加尔文教；农民当中天主教徒仍占绝大多数，但也有不少人信奉胡斯的学说。在匈牙利，不少贵族为了侵占天主教会财产而支持宗教改革，分别皈依了路德教、加尔文教和唯一神教诸派；唯一神教派又因直接向基督祈祷是否适当的问题而分成更小的支派。在上、下奥地利和内奥地利，形势也相当严峻。大部分教区采用了路德派教义问答，各地等级会议都批准了教徒用两种形式领受圣餐的礼仪，允许教士结婚。只是在城镇里，路德教的传播受到了一定程度的遏制。

费迪南一世本人是坚定的天主教信徒，极力反对宗教改革，执意在神圣罗马帝国和哈布斯堡世袭领地全面恢复天主教，但他行事谨慎，不愿用暴力手段镇压贵族中的“异端分子”，而是以聘任耶稣会士的方式，通过天主教教会内部改革，较为和平地实现天主教复辟。

在彼得·卡尼西乌斯和彼得·帕兹曼尼（Péter Pázmány，1570—1637）等耶稣会士的不懈努力下，的确有一些已经信奉了福音教的波希米亚贵族重新回归天主教，温和的胡斯派教徒也在1587年放弃了原先持有的许多主张，只坚持以两种方式接受圣餐；1593年更进一步地与罗马教廷讲和了。在匈牙利，那些已经获得天主教会财产的贵族觉得没有理由继续支持福音教了，遂转而支持耶稣会士的反宗教改革活动，他们本人也重新回归到天主教，驱逐福音教牧师而代之以天主教神甫。

主要出于对他的大儿子和法定继承人马克西米连（Maximilian，1527—1576）的宗教倾向的担忧，费迪南一世在1564年2月25日制定家族条例并立下遗嘱，对哈布斯堡家族的世袭领地进行了分割，使他的三个儿子各自领有一部分：马克西米连获得下奥地利、波希米亚和匈牙利的统治权；二儿子费迪南获得了上奥地利[或者说前奥地利，包括松德郜（Soundgau）和布赖斯郜]和蒂罗尔地区；小儿子卡尔获得了内奥地利[包括施泰尔马克、克恩滕、克赖因以及以及伊斯特里亚（Istrien）和弗利奥尔（Friaul）等地]。这一继承法令使哈布斯堡家族奥地利支系再细分为三支，进一步加剧了哈布斯堡家族内部的分裂。从邦国国家化建设角度来说，这一分割是一种严重退步，不符合时代发展潮流。哈布斯堡家族的世袭领地从一个基本统一的权力复合体，重新分裂为多个独立的统治单元，各有一套行政管理机构和等级组织，也分属不同的教派，这是很不利于哈布斯堡君主国的整体发展的。

在对外政策方面，费迪南一世十分重视与西班牙保持良好关系。鉴于哈布斯堡家族的西班牙国王腓力二世尚未确立接班人，他甚至怀有由哈布斯堡家族奥地利支系接管西班牙遗产的希望。然而，在哈布斯堡家族的奥地利支系和西班牙支系之间也存在着利益冲突。这一点特别体现在位于意大利的帝国属地问题上。西班牙国王力图占有这些帝国采邑，在1559年也实际占据了具有重要战略意义的“堡垒国家”（Stato dei Presidi），即托斯卡纳（Toskana）的部分沿海城市和设防城市。费迪南一世并不反对西班牙在意大利的扩张，但当这一扩张触及到神圣罗马帝国的领地时，他作为帝国皇帝，脸上总是有些挂不住。

对于法国，费迪南一世仅仅能够应付挑战而非主动出击了。他顺从帝国选侯们的意见，放弃了夺回在1552年被法国占领的洛林主教区和城市的计划。

鉴于继续存在的奥斯曼土耳其人入侵的威胁，费迪南一世迫切期望帝国等级提供资助，建立一支比较强大的帝国军队。虽然在1556—1557年的雷根斯堡帝国等级会议和1559年的奥格斯堡帝国等级会议上获得了相当可观的支持，但仍不足以彻底战胜敌人，收复失地，只能在1562年与土耳其人缔结和约，以每年向奥斯曼帝国苏丹缴纳价值3万弗罗林贡品的代价，保留哈布斯堡家族对匈牙利西部土地的占有。奥斯曼帝国则继续占据匈牙利东部地区。对于西本彪根，费迪南一世也不得不暂时放弃权力要求。即便如此，匈牙利的局势仍不稳定。费迪南去世后不久，扎波利亚的后裔便在土耳其人的支持下开始了新的反哈布斯堡战争。

费迪南一世继续实行政治联姻政策。他将自己的四个女儿嫁给了意大利诸侯，另外两个女儿先后成为波兰国王齐格蒙特二世·奥古斯特（Zygmunt II.August，1520—1572）的夫人，女儿玛丽亚与于利希—克累弗—贝尔格公爵威廉成婚，另一女儿安娜则与巴伐利亚公爵阿尔布雷希特五世（Albrecht V. ，1528—1579）成婚。费迪南一世的大儿子马克西米连也娶了卡尔五世的女儿玛丽亚为妻。1562年，在西班牙国王腓力二世放弃了竞选神圣罗马帝国皇帝职位后，马克西米连被选举为“罗马人国王”，称作马克西米连二世（Maximilian II.，1562—1576年在位）。同年，马克西米连又被波希米亚等级选为国王，第二年再在普雷斯堡（Preburg）加冕为匈牙利和克罗地亚国王。

1564年7月25日，费迪南一世去世，马克西米连继任神圣罗马帝国皇帝。

（二）马克西米连二世

马克西米连二世早年接受过充分的人文主义教育，也曾师从路德的学生沃尔夫冈·席弗尔（Wolfgang Schiefer）；在《奥格斯堡宗教和约》签订后的最初几年里，又与路德派布道士约翰·塞巴斯蒂安·普福泽（Johann Sebastian Pfauser，1520—1569）过从甚密。马克西米连二世对路德很有好感，广泛阅读福音教作品，拒绝参加按照天主教礼仪举行的圣餐，反对圣徒崇拜，但并未彻底改宗福音教。一方面他对福音教神学家后来的教义纠纷感到茫然，不知哪一家学说更符合上帝的旨意；另一方面他也面临来自天主教阵营的巨大压力。不仅他的父亲费迪南一世，而且罗马教皇和西班牙国王，都对他的宗教倾向表示出极大的不信任。他的王位和皇位继承权也随时都有被剥夺的可能。出于对政治前途的考虑，马克西米连二世最终作出妥协。他在1560年公开宣布自己信仰天主教，同意流放普福泽。他也开始参加天主教教会举行的宗教活动，只是在教皇的特许下，享有领圣餐杯的特权。

尽管作出了上述妥协，马克西米连二世还是以《奥格斯堡宗教和约》的捍卫者自居，力争在相互竞争的各教派之间保持中立，实行适度的宽容政策，克服日益严重的宗派主义，防止神圣罗马帝国进一步分裂。他在1568年9月发布《宗教特许》敕令，允许奥地利邦国等级在同意支付一项高额捐税的前提下自由选择宗教信仰；1571年1月又对多瑙河奥地利颁布《保险文书》（Religionsassekuration），允许当地接受了1530年《奥格斯堡信纲》的贵族和骑士不仅可在其城堡内，而且也可在其邦国内举行新的礼拜仪式。加尔文教徒和城市除外。

福音教徒尽可能地利用这些政策为自己谋求更大的利益，甚至提出了维持现有宗教改革权（jus reform and i）的要求。福音教布道士也积极地在诸侯和教会管辖地区进行活动。在维也纳、克雷姆斯（Krems）和其他地方，福音教乡村学校得以扩建。在上、下奥地利，带有浓厚等级特色的路德教教会也普遍建立了起来。

与此同时，马克西米连二世也开始朝着建立国教的方向，对奥地利的天主教会实行改革。1566年举行教会巡视，1567年颁布教会和修道院新规，1568年召开修道院会议。马克西米连二世创建修道院参事院作为邦国教会管理机构，规定其任务是保护主教区、修道院和天主教会神甫的权利及财产。这一政策名义上是要保护天主教徒，实际上加强了诸侯对本邦教会的控制，其作用与路德教邦国教会体制基本一样。

波希米亚邦国等级中有许多人属于温和派胡斯教徒，主张普通教徒在参加圣餐礼时酒饼同领。马克西米连二世一方面批准波希米亚福音教徒在宗教实践上享有自由；另一方面又支持耶稣会士在摩拉维亚的奥尔米茨（Olmütz）和布吕恩（Brünn）建立两所学院，允许天主教在这些地区传播。对于波希米亚兄弟会，马克西米连二世重新颁布了一份旧法令，实行严厉镇压。这一做法受到波希米亚邦国等级的激烈反对，甚至有爆发新的宗教战争的危险。迫于压力，马克西米连二世在1575年的邦国等级会议上口头承认了具有路德教特征的教会条例《波希米亚信纲》（Confessio Bohemica）。在其他方面，马克西米连二世也基本顺应了波希米亚等级的要求，前提是，波希米亚等级必须选举他的长子鲁道夫（Rudolf，1552—1612）为国王。

在神圣罗马帝国，马克西米连二世同样致力于笼络福音教和天主教诸侯，维持和平局面。他既与天主教诸侯巴伐利亚公爵阿尔布雷希特五世关系密切，也与福音教集团的领导人如萨克森选侯莫里茨、奥古斯特（August，1526—1586）和符滕姆贝格公爵克里斯托夫（Christoph，1515—1568）保持友好往来。他顺应帝国等级的愿望，在1564年明确地提升了帝国等级会议的地位，使之高于帝国代表会议。他也在1566年颁布铸币条例，扩大了帝国行政区的功能。除此之外，马克西米连二世还试图消除雇佣兵制度的某些弊端，将帝国中央军事力量置于皇帝控制之下，只是由于帝国等级的强烈反对，而不得不放弃。相比于以往旧条例，1570年的帝国警察条例毫无新意。马克西米连二世主要依靠诸侯的支持，才使帝国秩序得以勉强维持。

马克西米连二世继续从事抵抗奥斯曼土耳其人的战争，并在1566年3月的奥格斯堡帝国等级会议上，获得帝国等级的广泛支持。但因缺乏军事才能，他的战争未取得重大胜利，只是在1568年与苏丹塞利姆二世（Selim II.，1524—1574）达成《亚德里安堡和约》（Friedenvon Adrianopel），确认维持领土现状，以继续向奥斯曼帝国苏丹进贡的方式，换取了哈布斯堡王朝控制下的匈牙利王国西部和北部的和平。和约期限初为8年，以后又多次延长。此后，在长达20余年的时间里，边境上的冲突虽然从未间断，重大军事行动却未发生。

对于西班牙哈布斯堡家族国王在意大利侵蚀帝国采邑的行径，马克西米连二世深感不满，但同费迪南一世一样，他也没有采取任何实际措施。马克西米连二世反对教皇庇护四世（Pius V. ，1504—1572）严厉镇压异端、迫害胡格诺教徒的政策，教皇则在违背皇帝意愿的情况下，将美第奇家族的科西莫一世（Cosimo I.deMedici，1519—1574）提升为大公，并使之疏远了皇帝。马克西米连二世也与托斯卡纳大公发生了冲突，直到米兰人重新承认对皇帝的封臣义务，争斗才得以平息。

马克西米连二世继续推行政治婚姻政策。他的女儿安娜嫁给西班牙国王腓力二世，成为他的第四任妻子。伊丽莎白嫁给了瓦卢瓦王朝的法国国王查理九世（Charles IX. ，1550—1574）。但其让内奥地利大公卡尔二世与英国伊丽莎白结婚的计划未能成功。

1571年，马克西米连二世任命他的长子鲁道夫为奥地利摄政，1572年又帮助他成为匈牙利国王，1575年成为波希米亚国王，同年被选举为罗马人国王。1576年10月12日，马克西米连二世去世，鲁道夫成为奥地利大公，称鲁道夫五世（Rudolf V. ，1576—1608年在位）和神圣罗马帝国皇帝，称鲁道夫二世（Rudolf II.，1576—1612年在位）。

（三）鲁道夫二世

鲁道夫二世曾在西班牙宫廷度过八年时间，接受了严格的天主教耶稣会士教育和保守的传统思想，虽然对人文主义和艺术创作兴趣盎然，但也十分专横、傲慢并且具有强烈的等级意识。在登基后的最初几年，鲁道夫二世对政治事务尚有较高的热情，其判断能力和统治意志都不同凡响。他停止了分割哈布斯堡家族世袭领地的做法，并于1578年成功地用金钱赎取了他的五个兄弟的遗产继承权。他也以卡尔五世为榜样，坚决捍卫帝国在西方基督教世界中的优先地位，强调皇帝对于尼德兰和帝国属意大利的权力。虽然坚守天主教信仰，支持罗马教皇和耶稣会士的反宗教改革政策，但对在反宗教改革运动中政治上逐渐强大起来的教皇，却不甘示弱，而是据理抗争。他也不愿向奥斯曼帝国妥协，顽固地认为他可以通过一次新十字军东征，彻底战胜伊斯兰教国家，征服穆斯林。

然而，鲁道夫二世更倾向于做一个学者而不是高居帝王之位。他学过好几种语言，对当时盛行的各门艺术和科学都有所涉猎，热衷于收集珍贵的绘画和雕塑、植物学上的各种变种以及动物学标本。他在布拉格的山顶宫殿赫拉德辛（Hradschin）之中全神贯注于科学研究，与天文学家第谷·布拉赫（Tycho Brache，1546—1601）和约翰内斯·开普勒（Johannes Kepler，1571—1630）等人过从甚密；后者曾将他们编制的“星群表”呈献给他。鲁道夫二世逐渐成为数学、物理、化学、天文学以及医学上的专家，同时也精通冶金和占星术。他没有太多时间治理政事，甚至无暇结婚。

1592年，奥斯曼土耳其人再度入侵匈牙利东南部。鲁道夫二世最初还积极动员各方面力量进行抵抗，但在战争进行过程中，他的情绪变动剧烈，一会儿狂妄自大，一会儿又踌躇不决。此次战争持续了13年之久，成为一次名符其实的“漫长的战争”（langer Krieg）。庞大的战争经费开支，迫使鲁道夫二世一再向帝国等级们乞援，并做出种种让步，特别是在教派问题上，不得不委曲迎合。错综繁杂的政治和宗教事务使他心智衰竭，苦不堪言，逐渐陷入一种沉思的、抑郁的孤独之中，对身边的人怀有极大的不信任，整日价担心女巫和中毒，变本加厉地虐待下属。他也力图通过大量饮酒，逃避现实，摆脱纷扰。

1604年，匈牙利西本彪根信奉加尔文教的侯爵博奇卡伊·施蒂凡（Bocskai István，1557—1606）发动起义。次年，哈布斯堡家族其他有势力的家庭成员逼迫鲁道夫二世将管理匈牙利事务的权力交给了他的弟弟、时任下奥地利总督的马蒂亚斯（Matthias，1557—1619）。1606年，马蒂亚斯通过《维也纳和约》（Frieden von Wien）平息了匈牙利贵族的起义，但也作出了保证匈牙利福音教徒享有宗教自由的许诺。同年，马蒂亚斯又在作出巨大让步的情况下，同土耳其人签订了《席特瓦特罗克和约》（Frieden von Zsitvatorok），奥斯曼帝国苏丹继续占有匈牙利大片土地，仅仅承认皇帝是具有同等地位的君主。

鲁道夫二世不想就此罢休，甘拜下风，而是准备重新对土耳其人开战。马蒂亚斯在匈牙利贵族的支持下，将鲁道夫二世软禁在布拉格的城堡，并迫使他承认马蒂亚斯为哈布斯堡家族的实际首脑，享有对奥地利、匈牙利和克罗地亚的统治权。鲁道夫二世只保留了波希米亚王位和神圣罗马帝国帝位。而在波希米亚，鲁道夫二世也不得不顺应福音教等级的要求，确保其宗教自由和其他一些重要特权。他在1609年发布的《陛下诏书》（Majesttsbriefe）后来成为波希米亚福音教等级反抗哈布斯堡家族统治的重要依据之一。

1608年，马蒂亚斯当选为匈牙利国王，1609年又当选罗马人国王。1611年，马蒂亚斯率军镇压波希米亚福音教徒起义，同年被加冕为波希米亚国王。鲁道夫二世虽然仍为神圣罗马帝国皇帝，但大势已去，只是孤守赫拉德辛，借酒消愁。

1612年1月20日，鲁道夫二世去世。6月13日，马蒂亚斯继位，成为奥地利大公及神圣罗马帝国皇帝。同年，他将宫廷和政府机关从布拉格迁到维也纳。

（四）马蒂亚斯

马蒂亚斯登上皇帝宝座时，已经55岁了，并且身患痛风等疾病。他将所有政务都委托给他的政治顾问、维也纳—新城主教辖区行政长官梅尔希奥·克莱斯尔（Melchior Khlesl，1552—1630）处置。鉴于帝国内天主教徒和福音教徒之间的对立不断升级，克莱斯尔一改先前积极推行的反宗教改革政策，采取了调解政策，力求通过协商，消除紧张局势。但是各种妥协均受到极端天主教势力的坚决反对，也没有博得福音教徒的欢心。

1619年，马蒂亚斯去世，他的堂弟、时任内奥地利总督、波希米亚国王和匈牙利国王的费迪南（Ferdinand，1578—1637）成为奥地利大公并当选为神圣罗马帝国皇帝，称作费迪南二世（Ferdinand II.，1619—1637年在位）。

（五）费迪南二世

费迪南二世出身于哈布斯堡家族内奥地利支系，但却作为哈布斯堡家族唯一继承人而成为奥地利大公。登基后，他接管了已经被鲁道夫二世整合为一个统一体的奥地利，并在1621年以家族首领身份写下遗嘱，规定全部奥地利由长子继承，同时宣布哈布斯堡家族的所有领地完整、不可分割。波希米亚战争爆发后，费迪南二世一度将上奥地利让给皇弟利奥波德（Leopold，1619—1632）管辖。1635年，在身患重病之际，费迪南二世公布遗嘱附言，再次强调家族领地不可分割。

费迪南二世自幼接受严格的耶稣会教育，长大后成为狂热的天主教信徒，曾去罗马朝圣，对宗教改革和福音教持极端敌对态度。他在1596年成为内奥地利大公，开始“按照复辟天主教的精神治理他的国家”，最初主要针对城市和乡村普通居民，后来扩大到贵族阶层。他命令贵族当中的福音教徒进行选择，或者回到天主教，或者离开内奥地利。只有在自己的家中，贵族们才可以按其信仰行事。在内奥地利首府格拉茨（Graz），大量福音教作品被焚毁。农村中的福音教堂也惨遭摧毁。福音教布道士和学者如约翰内斯·开普勒被驱逐出境。费迪南二世还通过促进教团生活的方式来推行重新天主教化政策。他在他的统治区域内创建了一系列嘉布遣修道院（cappuccino），也试图在格拉茨设立一个主教区。不到几年的功夫，他就在自己的辖区内将福音教铲除殆尽了。然而，许多富裕的福音教徒的迁移使本邦国的经济受到了严重损害。

反对福音教的斗争是与建立君主制统治，消除等级的共同参与权同时进行的。费迪南二世曾经对施泰尔马克等级说，他决不想要“温和原则”（princeps modificatus），而是要“绝对原则”（princeps absolutus）。他把他的君主职务理解为君权神授，与那些信奉福音教的君主并无多大不同。他能够为异教徒的改变信仰而流泪并且为他们祈祷，但同时却在政治领域以暴力手段对付他们。

在匈牙利和波希米亚，费迪南二世也采取了同样的反宗教改革和专制统治政策，但却引起了福音教等级的坚决反对，对于三十年战争的爆

发负有重大责任。

三、邦国君主专制的滥觞

在宗教改革运动的冲击下，神圣罗马帝国越来越支离破碎，各邦国的独立地位进一步加强。1555年的《奥格斯堡宗教和约》以转让宗教权的方式加速了邦国的国家化进程，其保障帝国等级自由的原则（libertaere Prinzip）在很大程度上排除了皇帝或帝国权力机构向诸侯施加压力的可能性，为邦国发展更大的政治自主提供了新的空间。

与同一时期的西班牙国王腓力二世、英国国王伊丽莎白一世（Elizabeth I.，1533—1603）和法国国王亨利四世（Henri IV. ，1553—1610）一样，神圣罗马帝国的大邦诸侯，不管是福音教诸侯还是天主教诸侯，都开始在自己的辖区内加强中央集权，实行君主专制统治了。他们笼络一批朝臣在身边，让几个值得信任的顾问从政治上和法律上对一些重要决策提出建议。他们还精心打造由官员组成、由律师和其他专业人才充当工作人员的政府管理机构，通过章程、报告和合议体系（萨克森，1574；巴伐利亚，1582；勃兰登堡，1604），制定和贯彻各项具体行动方案。有些诸侯还不辞辛苦，事必亲躬，自觉承担起“上帝所赋予的”为其邦国和教会谋福利的责任，认为政府权力使他们对自己臣民的幸福和福利负有家长式关怀的保护职责，例如萨克森选侯奥古斯特（August，1553—1586）、符滕姆贝格公爵克里斯托弗（Christoph，1515—1568）、不伦瑞克—沃尔芬比特尔侯爵尤里乌斯（Julius，1528—1589）、黑森—卡塞尔（Hessen-Kassel）邦国伯爵威廉四世（Wilhelm IV. ，1532—1592）、巴伐利亚公爵马克西米连一世（Maximilian I.，1573—1651）、勃兰登堡选侯约翰·西吉斯蒙德（Johann Sigismund，1572—1619），都是比较英明的统治者，克己勤俭，治理有方。与之不同，例如普法尔茨选侯弗里德里希四世（Friedrich IV. ，1574—1610）、萨克森选侯克里斯蒂安二世（Christian II.，1583—1611）和约翰·格奥尔格一世（Johann Georg I.，1585—1656）却不务正业，沉湎于打猎、酗酒。但这仅属于个别现象。

邦国行政管理机构建设早在宗教改革以前就已经开始了，但发展成为等级式国家管理体系则完全是《奥格斯堡和约》与《威斯特法伦和约》之间一百年的事。大约从1570年起，到1630年，大多数邦国完成了组建中央政府工程，首次实现了控制、分层和分化等官僚政治原则。

早在16世纪初，“宫廷参事院”或“参事院”就兼具司法、行政管理和财政诸功能；当时，诸侯的所有顾问都隶属于这类参事院。自16世纪中叶起，一些大邦开始在中央政府中设立独立的三部门：首先是负责司法和行政管理事务的机构，其次是负责财政事务的机构（财务部），最后是负责向诸侯提供个人建议的机构（枢密院）。此外，还有专门负责教派事务的中央部门（称“教会监理会”、“教区委员会”、“教会委员会”和“最高教会监事会”等）以及负责战争事务的中央部门（战争委员会）。教会委员会以邦国君主的名义实施从前的主教司法权，管辖教会和学校，处理家庭和婚姻问题。战争委员会出现得较晚，大都是1618年以后在战争期间形成的，也只出现在个别大邦之中，并非各邦均有建置。奥地利、巴伐利亚、勃兰登堡和特里尔选侯邦等大邦因为拥有比较强大的军事力量，所以必须设立战争委员会以便更好地供养军队，参与国内外军事行动。

对于这些管理部门来说，颇具典型意义的是个人负责与集体会商相结合的工作方式。先是由熟悉业务，具有专业知识的顾问提出处理意见，然后本部门人员开会集体讨论，最后按多数决定原则表决通过。在所有较大的宫廷中，政府工作大都由诸侯信任的顾问来负责，因此，枢密院可谓邦国中央政府的中枢。在这里，市民出身的法律专家占主导地位，新的官僚政治的合理化统治观点也被引入政府和行政管理领域了。

宫廷参事院成员和司法部自16世纪中叶起便制订了详细的章程或条例，确立了办案程序。受过法学和人文主义教育的官员们努力追求一种新的“功能理性主义”（funktionelle Rationalisierung），这一点也特别清楚地反映在章程之中。在这些章程中，有关官员纪律、监督检查方法、文件整理存档等事项，都得以明确规定。

机构的增加一方面是因为政府工作的增多，另一方面也是因为债务的增多。诸侯及其顾问们都在努力寻找有效的行政管理方式，以便开源节流，充实国库。为了增加收入，各个邦国还致力于进行财政改革。但只有较大的邦国设立了专门机构。财政委员会作为邦国政府部门之一，主要负责国家金库、修道院财产（捐献）、关税、通行费、矿山、水源、林场、封地、采盐、采矿和木材贸易等事务。附带税收管理、酬金管理、宫廷管理和建筑工程管理等工作。这样一来，通过财政委员会，诸侯或者说邦国君主就可以对国家财产有全面的了解和掌控了。

尽管有的诸侯支持宗教改革，改信福音教，有的诸侯反对宗教改革，坚持旧信仰，但无论福音教诸侯还是旧教诸侯，都在自己的邦国内整顿了教会秩序，都试图创立宗教统一，加强教派驯化，保护臣民免受不同宗教的影响。他们对于自己邦国内的教会的权力在下列公式中得到了示范性的表达：“世俗诸侯是邦国内的教皇”（Dux cliviae est Papa interritoriis suis）。

福音教诸侯通过交换土地、任命新主教等方法逐渐掌握了对邦国内教会的控制权。例如，1545年，萨克森选侯约翰·弗里德里希一世逼迫梅泽堡（Merseburg）主教管区教士团选举萨克森的奥古斯特（后来继位为萨克森选侯）为主教区的行政长官。1546年施马尔卡尔登战争爆发，约翰·弗里德里希一世战败，梅泽堡重新为天主教主教所控制。1561年，已经成为萨克森选侯的奥古斯特利用主教逝世等机会，开始了进一步控制教会的计划。在他授意下，他的年仅8岁的儿子亚历山大被选为该教区的行政长官，梅泽堡主教区由此永久性地并入了萨克森邦国。诺姆堡也是如此。1542年，萨克森选侯遴选了一位福音教徒担任主教，尽管在1547年卡尔五世胜利后被迫去职，但新任主教却在1564年把主教区完全并入了萨克森选侯邦。1559年，迈森主教不得不用占自己领地一半的斯多本交换萨克森选侯邦的穆尔贝格区，而在穆尔贝格他只是一个地主，没有领主权。1581年，迈森主教被迫离职，他在迈森拥有的其他领地也为萨克森选侯占有了。

不仅如此，一些诸侯还把原先主教管区和修道院的财产充作俗用，或者把它们并入王室财产然后再抵押给贵族，或者把它们置于特别行政机构之下，充作教会和学校基金，例如不伦瑞克—吕内堡女公爵伊丽莎白（Elisabeth，1510—1558）就把全部教会财产集中于一个为学校而设置的修道院财务处，而符滕姆贝格公爵克里斯托夫则创立了“公共教会钱库”，并在1556年用从前的修道院财产为13所福音教神学院建立了附设学校。诸侯也通过教会的“官僚政治化”，把教会组织成了一个邦国统治机构，使之承担诸侯的委托，如宣告诏书，进行统计调查等，广泛地控制了家庭、学校和文化生活，对神职人员和一般教徒实行教派和社会的驯化。

仍然信奉天主教的诸侯，例如奥地利大公、巴伐利亚公爵、美因茨大主教以及奥格斯堡、富尔达、维尔茨堡等地的主教，则在自己的辖区内颁布反宗教改革谕令，致力于巩固或恢复天主教信仰。与此同时，他们也接受了福音教徒的若干建议，大力整顿教士队伍，扩大世俗当局对于教会的控制权，在监管教会财产、授予受俸神职、对教士课税和司法审判等方面同教皇和主教进行斗争，并且大都取得了胜利。巴伐利亚公爵早在16世纪20年代就与因戈尔施塔特大学联合成立了教会顾问团，代替主教监管教会。萨克森和勃兰登堡等地的天主教诸侯也使自己邦国内的主教管区隶属于邦国，任命官员以邦国牧师身份管理教会。通过“邦国君主教会政体”，旧教诸侯的权力也大大增强了，为天主教邦国君主专制奠定了基础。

1555年以后，天主教诸侯大都不再顺从罗马教皇管辖，他们同福音教诸侯一样，也成为自己邦国中的教会的首领，在扩大政治统治权的同时，也攫取了宗教大权，只有个别主教如奥格斯堡主教奥托·特鲁赫泽斯·冯·瓦尔德堡还继续效忠罗马。1580年以后，不少天主教主教附膺特伦托大公会议关于主教亲自负责教牧工作的指令，致力于在自己管辖的郊区中推行宗教革新，以便以“天主教的改革”对抗福音教的传播和渗透。但也有部分主教不思悔改，继续沉湎于腐化堕落之中，以至于政务废弛，债台高筑，受到教皇严惩。如科伦大主教、巴伐利亚的恩斯特（Ernst von Bayern，1554—1612）就在1596年被罗马教廷剥夺了科伦大主教堂的领导职务，只保留科伦大主教的头衔。

邦国行政管理和司法审判系统也深入到了地方和村社共同体。邦国君主排斥已被编纂成法典的习惯法，编纂新的治安和税收法规，直接委派官员管理地方事务。这就进一步削弱了地方贵族的势力，极大地限制了地方贵族的任意妄为。为了增加收入，邦国君主也支持农民扩大谷物生产和池塘养殖，甚至站在农民一边反对地主征收高额地租（因为地主征收的地租过高有损于邦国税收）。然而各邦国之间的具体情形差异悬殊。在帝国东北部易北河以东地区的邦国中，地方贵族依然具有很大的政治影响力，农奴制依然普遍实行。

对于城市，大多数邦国君主都进一步加强了控制。他们通过任命市长、法律顾问和税务长官，颁布新的城市条例和消防条例以及官定价格等手段，不断干预城市内部事务，改变或者不认可旧的市民特权，限制或取消城市的自治权。他们还设立专门机构，审查市政委员会在宗教上的可靠性。在许多邦国城市里，虽然旧有的市政委员会体制没有被完全废除，但整个城市的行政管理日益屈从于邦国君主的管辖。市政府转变为邦国的行政管理机构，市民转变为邦国君主的臣民，大部分在政治和经济方面失去作用，小部分在社会和文化方面变得默默无闻。在教会邦城市中，主教也加强了统治。维尔茨堡的主教尤里乌斯·艾希特尔（Julius Echter）自负地称市政官员为其“臣属”，他本人则成了真正的“市长和市政官”。但为了促进城市经济和采矿业的发展，部分邦国君主也能够采取宗教宽容政策，承认城市居民的宗教自由。

这样一来，诸侯基本上实现了他们致力于追求的国家建设目标。通过进一步完善的行政管理机构和一大批训练有素的政府官员，诸侯不仅加强了自己的统治地位，而且开始采用新的君主专制政策，整合邦国领土，建立起了现代的税收国家。

原则上说，邦国君主与邦国等级是“相辅相成的而不是相互对立的”，君主的统治与等级的参与相得益彰，其目的都是推动邦国的国家建设，使邦国成为持久的政治共同体。然而，随着邦国官僚政治体系的逐渐加强和完善，也随着中央集权统治的日益强化，邦国等级和邦国等级会议的地位不断下降，农民和市民更是沦落为邦国君主的臣民，不得不承担更多的捐税，接受更严厉的监控，甚至完全丧失了传统的权利和自由。而为了抵制地位下降，捍卫自己的权益，邦国等级，包括中小贵族、农民和市民，也经常提出抗议，甚至发动起义，致使在邦国的日常政治中，各种各样的冲突大量存在，君主专制统治并不稳固，不少德意志邦国君主最终向邦国等级，特别是贵族，做出妥协，以至于像英国和法国那样比较彻底的绝对主义统治从未在德国建立起来。

而面对诸侯强有力的国家建设，大批帝国伯爵和骑士深感恐慌。帝国伯爵和骑士势单力孤，无法像诸侯那样采用新的管理办法，继续停留在传统的家长制统治方式上。只是在帝国西北部个别地方（如奥尔登堡），才有部分伯爵和骑士进行了类似于诸侯的邦国统治权建设。

为了加强自己的力量，避免被诸侯吞并的危险，它们不得不彼此协商，进行同等级联盟。于是，在美因河（Main）、莱茵河、罗特哈尔山（Rothaargebirge）、福格尔斯贝格（Vorarlberg）、弗兰肯和施瓦本等地，“伯爵联合”（Grafenvereinen und-unionen）应运而生。它们对外宣示类似于诸侯邦国的国家主权，对内则实行官厅统治，但加盟者只关心在法律、治安和经济方面的合作，一般不设共同的财政或税收组织，这就使得联合的效力大打折扣了。

骑士比伯爵更强烈地感受到诸侯因为分封关系而要把他们贬低为邦国附属者的威胁，也更热衷于进行同等级联盟。自16世纪中期起，总共有15个骑士地方组织得以建立，除了一个例外，其余14个骑士地方组织后来又被集结成为三个骑士区。自17世纪初起，骑士地方组织按照瑞士联盟的模式，号称“州”（Kantone）。弗兰肯骑士建立了奥登瓦尔德、格比尔格（Gebirg）、勒恩—韦拉河（Rhn-Werra）、施泰格尔瓦尔德（Steigerwald）、阿尔特米尔河（Altmuehl）和鲍纳赫（Baunach）等地方组织；莱茵河地区骑士也建立了多种联盟。然而，骑士的仲裁法院，只能发挥相当有限的作用，建立莱茵、施瓦本和弗兰肯骑士大联合的计划没有实现。1575年，骑士们虽然在施韦比施格明德举行过首次集会，但未能设立总理事会。骑士们只是保留着一般通讯会议，其负责人每次都由发出邀请的骑士担任。费迪南一世和马克西米连二世试图按照帝国传统对帝国骑士加以庇护，他们分别在1559、1561和1566年颁布法令，严禁邦国君主危害骑士的权力和财产。骑士因此得以加入帝国联盟，但仅处边缘地位。

帝国城市也深受诸侯的压制。诸如哥廷根、费尔登（Verden）、黑尔福德（Herford）、多伦（Dueren）或沙夫豪森、巴塞尔、梅茨、蒂罗尔、凡尔登、但泽等帝国城市先后沦为邦国城市，不再直接隶属于帝国。

而在1555年《奥格斯堡宗教和约》签订后，几乎所有自由城市都改信路德教了，只有少数几个帝国城市，例如菲德尔湖（Federsee）畔的布绍（Buchau）、普夫伦多夫、哈默尔斯巴赫（Hammersbach）附近的策尔（Zell）、罗斯海姆（Rosheim）和图尔克海姆（Türkheim）等，没有受到宗教改革的影响，而这几个城市无论在经济上还是在政治上，都是微不足道的。

但在城市居民和市政会中，教派混杂现象十分突出；福音教城市中天主教教徒依然存在，在天主教城市中也有大量福音教徒。《奥格斯堡宗教和约》没有规定自由的帝国城市怎样更换信仰，也就是说没有明确规定帝国城市的宗教改革权。天主教徒和福音教徒一度和平共处，但随着反宗教改革运动的深入发展，到1618年，有18个帝国城市改信了天主教，因为受到皇帝和天主教诸侯威胁而被迫改信天主教的帝国城市多瑙韦尔特和哈格瑙尚不在其内。有一些帝国城市摆脱了福音教和天主教平等的政策，转而对异教不宽容，例如施特拉斯堡、亚琛、乌尔姆和陶伯尔河上游的罗滕堡（Rottenburg或Rothenburg）就采取了更严厉的不宽容的方针，信奉不同宗教者被解聘公职，甚至被驱逐出境，教派纷争日益剧烈。

帝国城市可从帝国同盟、帝国等级会议和帝国法庭等机构那里得到保护。1556—1557年以后，每年最多召开两次的城市会议得以重组，它为帝国城市提供了一个协调政治利益的论坛。但为了避免像16世纪20年代那样的激烈争论出现，人们有意识地回避讨论宗教和教派问题。1582年，帝国城市在帝国等级会议中获得了一个不太重要的表决权。它从属于承办帝国等级会议的城市（自1594年起一直是雷根斯堡）的理事会，并且理应代表着总共拥有51个席位的帝国城市的整体利益。帝国城市的51个席位又细分为莱茵席位（包括帝国北部和中部的帝国城市）和施瓦本席位（包括帝国南部的帝国城市），这种情况在一定程度上反映了帝国城市之间的利益分歧。自1586年起，天主教的奥格斯堡市政会因为在宗教信仰上与施瓦本城市不合而拒绝参加城市会议。1590年前后的奥格斯堡教派之争更进一步地损害了帝国城市间的合作。帝国城市相互之间的联盟关系从此不复存在了。

帝国城市相互之间没有缔结任何同盟，但它们分别依附于帝国诸侯领导下的宗教和政治同盟，例如兰茨贝格（Landsberg）同盟、福音教联盟和天主教同盟。但是，即使是参加了诸侯同盟，帝国城市也不赞成积极的外交和战争政策，因为每一场战争都只是加强了诸侯的力量，对于城市则意味着巨大的灾难。