联邦德国加入西方集团恢复主权之后，在继续坚持西方联盟、法德和解和欧洲一体化的同时，与西方盟国的关系也逐渐出现新的特点，显示出更大的自主倾向。其与苏联东欧（包括民主德国）的关系，则由紧张僵硬的对峙，走向有条件地承认战后的现状，实现缓和与共处。其对亚非拉的外交也逐渐展开。通过努力，联邦德国突破了在夹缝中求生存的困境，扩大了国际行动空间，走向了全方位的外交，并依托强大的经济实力，提升了在国际事务中的影响力。

一、对西方联盟政策的演变

（一）继续依偎美欧抗衡苏联，阻止西方对苏妥协

1955年《巴黎协定》生效，联邦德国成为北约第15个成员国。1957年，第一批联邦德国军队纳入北约机制。此后联邦军队成为北约最重要的一支常规武装力量。联邦德国军官担任了北约重要军事职务，如斯派德尔（Hans Speidel，1897—1984）将军担任了北约的中欧战区司令，1961年豪辛格（Adolf Heusinger，1897—1982）将军又担任了北约军事委员会的主席。在核安全方面，则仍然依靠美国的保护。强调西方联盟和美欧安全相互依赖，作为一项基本对外方针，为历届联邦政府所坚持。

但是，联邦德国的西方联盟外交也面临越来越复杂的形势和挑战。从两德分别加入两大集团之时起，苏联与西方开始了对话，希望缓和对抗和走向合作。1955年，美英法苏在日内瓦举行了战后10年来的首次四大国首脑会议。1959年，苏联领导人赫鲁晓夫（Nikita S.Khrushchev，1894—1971）访问美国，与美国总统艾森豪威尔（Dcoight D.Eisenhower，1890—1969）在戴维营举行了会谈。1961年赫鲁晓夫又与美国新总统肯尼迪（John F.Kennedy，1917—1963）在维也纳举行了会晤。东西方就德国问题、欧洲安全与裁军和其他问题进行对话，出现所谓“日内瓦精神”“戴维营精神”“维也纳精神”。一种新的趋势渐露端倪，西方大国逐渐倾向于就重要问题与苏联达成妥协，而将德国问题搁置起来。如1955年英国提出所谓“艾登计划”，建议四大国就驻在欧洲的军事力量达成协议，并在中欧建立“视察区”，以创造“信任”。之后，英国又建议分阶段实现欧洲安全，为此可能在德国统一之前采取某些步骤。1956年苏共二十大后，美国“遏制理论之父”凯南（George F.Kennan，1904—2005）提出乘苏联“方针性转变”之机，促进缓和，东西方在中欧“脱离接触”。1958年苏联要求承认两德并结束柏林占领制度，导致第二次柏林危机。美国言辞强硬，但行动谨慎。“冷战斗士”国务卿杜勒斯也赞成与苏联谈判。1959年新任国务卿赫脱（Christian A.Herter，1895—1966）提出所谓“赫脱计划”，建议“分阶段”解决德国统一，可以先成立“全德委员会”，而将“全德自由选举”放到了较后阶段。1961年肯尼迪总统在国情咨文中大讲亚非拉是决定性的舞台，却没有强调德国和柏林问题。随后柏林的局势再度紧张，而美英依然是言辞强硬而行动谨慎。随着美苏核僵持局面逐渐形成，在核武器问题上也走向既争夺又合作。1963年美英苏签署《禁止在大气层、外空和水下进行核试验的条约》（Vertragüber das Verbotvon Kernwaffenversuchen inder Atmosphre，im Weltraum und unter Wasser）（简称“部分禁止核试验条约”），确切地表明了美苏既要进行冷战和争夺，又要谋求合作的基本趋势。

面对这些新发展和新趋势，联邦德国心态复杂。它在安全问题上需要美国的核保护，统一问题上依赖西方的支持，生怕西方联盟失去抗苏的坚定性，或进行“越顶外交”，为实现缓和而牺牲德国的利益。阿登纳表示担心，危险不仅来自莫斯科，而且来自伦敦甚至华盛顿，那里有人想通过首脑会议解决问题。他深感欧洲不能永远指望美国。60年代初的驻美大使格雷韦回忆说，当时西方盟国明显地决心退到一条守势路线，接受柏林、德国和欧洲分裂的现状。美国正在把同盟义务缩小为保障现状，迎合苏联的愿望。因此，阿登纳政府的西方联盟外交中，一项重要工作就是阻止对苏政策中的“危险倾向”和“软弱立场”，促使西方联盟保持团结，坚定地面对苏联的外交攻势，坚持对德国问题承担的义务，不要牺牲德国的利益。

1955年美苏英法在日内瓦举行四国首脑会议，吹起一股“缓和”之风，引起阿登纳的“极大疑虑”，担心西方陶醉于所谓“日内瓦精神”，忽视苏联的扩张本质。他强调西方面临着危险，应该继续把解决德国问题放在首位，不要软化，不要妥协。好在杜勒斯表示，“日内瓦精神”并不意味着同意维持现状，或同意德国的永久分裂。艾森豪威尔也声称，“在现在的基础上是不可能有真正和平的”，“德国的分裂是没有理由的”。1955年10月东西方四大国外长会议时，西方提出通过“全德自由选举”来解决德国问题，遭到苏联拒绝。联邦德国则指出，在德国统一和欧洲安全问题陷于僵局之时，继续讨论其他议程，会模糊会议失败的责任。当1956—1957年国际上热议裁军和中欧“中立化”时，阿登纳反复要求西方重申其过去的保证，没有联邦德国同意，不得商定与德国政治、军事和领土有关的问题。在达成裁军协议之前，必须先解决德国问题。

1957年7月，西方三国与联邦德国专门发表一项声明，重申对德国统一的责任，德国统一必须以全德自由选举为第一步，欧洲安全必须与德国统一相联系。1959年，阿登纳政府对西方的“赫脱计划”提出批评，说它太过软弱，并强调计划中所提的“全德委员会”不能搞两德对等，其任务只限于为“全德选举”作准备，并且要与走向两德“邦联”（“邦联”是民德主张）的准备阶段区别开来。1960年5月的巴黎四大国首脑会议因为美苏“U2飞机事件”而流产，冷战对抗再次趋紧，阿登纳却认为“我们又交了一次好运”。1961年肯尼迪总统就职后，阿登纳再度访美，婉转地批评北约军事上的脆弱和政治上的不团结，美国未能充分发挥领导作用，要求美国保持坚定政策。阿登纳政府还担心美国酝酿的军事战略调整，由“大规模报复”转向“灵活反应”，想减少使用核武器的必要性，会危及德国的安全。时任国防部长的施特劳斯就此向美方探询，美方作了说明，但未能消除他的担心。他的“基本情绪是不信任”。1961年柏林危机期间，阿登纳要求美国不要在压力下与苏联谈判，强调欧洲安全不能在德国分裂的基础上解决，给予东德事实上的承认也是不行的。由于美英都坚持与苏联谈判，阿登纳只好要求谈判只能限于西柏林通道的安排，并且必须“事先商定谈判的目的和范围”，一系列问题是不能谈判的。阿登纳还在11月再次访美，与肯尼迪会晤，要防止美国在其他问题上对苏联让步。同时由副总理艾哈德代表阿登纳发表声明，强调西方必须坚持联邦共和国的安全，坚持共同的德国政策，欧洲安全必须与恢复德国统一相联系。

于是，联邦德国日益难以与西方盟国的政策相协调，龃龉逐渐增加。1962年，美英建立西柏林通道国际管理机制的方案被透露，据信是联邦德国所为，导致德美关系中的一场风波。1963年艾哈德任总理，采取行动加强德美关系，但一系列分歧却难以消除。此后几年，发生了美国扩大侵越战争，1967年中东战争和1968年苏联出兵捷克斯洛伐克等事件，均导致美苏关系的紧张，但美国还是实行与苏联对话，争取缓和与合作的政策。美国提出对苏联东欧“架桥”，与苏联就不扩散核武器问题达成协议，都导致美德利益的分歧和政策之不协调。

（二）在核政策上与美国的合作与分歧

此时，联邦德国西方外交中的一个重要问题与核武器有关。联邦德国加入北约并重新武装时，承诺不生产、不拥有核武器，所以安全上依靠美国的核保护。1957年苏联获得洲际导弹能力后，美国加强发展战略核武器，阿登纳则担心常规力量的重要性下降，也削弱联邦德国的地位。他希望联邦军队也能装备核武器。1957年12月，根据美国建议，北约决定给欧洲盟国（包括联邦德国）军队装备核武器。阿登纳政府对此持积极态度。但这一政策激起了强烈反对，国内出现“反对核死亡”（Kampfdem Atomtod/Kd A）运动，多地举行示威抗议。1957年，维尔纳·海森堡（Werner Heisenberg，1901—1976）等18位著名科学家联名向政府呼吁，要求自愿宣布弃绝任何核武器。面对批评，国防部长施特劳斯辩护说，在北约管辖下的盟国军队配备核武器，与联邦共和国或联邦军队自行拥有核武器不同。不应该因拒绝核武器而削弱西方联盟，这也是德国的安全所系。阿登纳顾及1957年选举，担心授人以柄，但基本方针不变。1958年3月，联邦议院同意在北约框架内为联邦军队装备战术核武器。不过，这些核武器实行“两把钥匙”制度，即运载工具由德国部队掌握，核弹头由美国人控制，非经双方同意不能发射。在北约机制下，联邦德国“有枪无弹”，不能实际拥有也不能自行决定使用核武器。但阿登纳政府认为，为了强化美国对欧洲承担核保护的义务，这样做是必要的。

不久，又来了“多边核力量”（Multilateral Force/MLF）问题。由于核武器的战略和政治意义，西欧国家不甘心处于无核地位或全靠美国保护，而60年代初美国酝酿从“大规模报复”向“灵活反应”战略转变，则使西欧担心其核保护的可靠性。英法相继研发了核武器，而联邦德国是无核武国家，尤其难免担心。美国则从来不希望多国拥核，哪怕盟国也罢。它还担心出现了“经济奇迹”的联邦德国，是否会继续安于无核武器地位呢？为应对这种局面，美国提出在北约建设一支共同拥有、集体决策，实际受控于美国的“多边核力量”。1960年，美国表示将向北约转让5艘核潜艇，各装备16枚“北极星”导弹，并向盟国出售100—120枚“北极星”导弹。这些将构成“多边核力量”的核心。1961年，肯尼迪宣布“希望最终建立一支北约的海上核力量，确实由多国所有，多国控制”。1962年底，肯尼迪和英国首相麦克米伦（Maurice Harold Macmillan，1894—1986）达成“拿骚协议”（Nassau Agreement），美国同意向英国提供北极星导弹，英国则将这些武器纳入“多边核力量”（但有一定保留）。美国还希望更多的北约成员国参加。国务卿腊斯克（David Dean Rusk，1909—1994）谈到其目的时说，这将是“一条不可解开的核纽带，把美国和欧洲联结在一起，从而加强大西洋伙伴关系”。“它还给目前的无核国家提供机会，像这支核力量的其他成员国一样，在同样的基础上参与一支打击力强大的核力量的所有权、人事权和控制权，从而加强欧洲的团结。”他说的“无核国家”，主要指联邦德国。

联邦德国为北约提供常规力量，但不能拥核，其中还蕴含着地位上的不平等。美国提出“多边核力量”，将有利于参加国参与西方联盟的核战略，变相获得核武器的控制权或“共享”，也将有助于西欧（包括联邦德国）的安全。阿登纳认为，加强西方联盟的一体化，对联邦德国有利。这种一体化也应该延伸到核政策方面。国防部长施特劳斯回忆说，鉴于美国战略的变化，联邦德国“想对所谓核战略这个大问题附加点德国否决权”。“我们完全有权参与决定核武器使用。否则，我们就把德国人的生死……交给了别国的政治家和军人。”1963年在北约渥太华会议上，联邦德国同意为“多边核力量”承担35%—40%的费用。

然而，“多边核力量”遇到了阻力，阻力首先来自英法。它们都在发展自己的核武器，却反对“更多的手指放在核扳机上”。戴高乐坚持法国的独立核力量，拒绝受制于人的“拿骚协议”式安排，同时反对德国人插手核武器。1964年，法国表示“多边核力量”将破坏法德合作。外长德姆维尔（Maurice Couve de Murville，1907—1999）对美国人说，“多边核力量”会增加德国人对核武器的胃口，人们对此存在着“真实的恐惧”。英国首相麦克米伦在与肯尼迪达成“拿骚协议”时，对加入“多边核力量”作了保留。之后的道格拉斯霍姆（Sir Alec Douglas-Home，1903—1995）和威尔逊（James Harold Wilson，1916—1995）两位首相都反对“多边核力量”，担心德国借机染指核武器。威尔逊比喻说：“如果你有一个男孩并希望他不生**逸之心，带他去看**表演将是不明智的。”1964年底，威尔逊提出一项“大西洋核力量”（Atlantic Nuclear Force/ANF）的建议，按其计划对英法更为有利，而将限制联邦德国的影响，同时表示对“多边核力量”持“完全保留”态度。其次是苏联强烈抨击联邦德国染指核武器的企图，不断施加压力。它在与美国讨论不扩散核武器条约时，特别强调必须堵死联邦德国染指核武器的任何后门，就是针对“多边核力量”计划。其三但更重要的是，美国国内对“多边核力量”存在分歧，反对意见首先来自国防部。国防部长麦克纳马拉（Robert Strange Mc Namara，1916—2009）表示，让联盟伙伴参与核决策是不可能的，这一权力只能由美国总统掌握。他告诉德国人，任何“多边化”都被看成对此种垄断地位的削弱，将受到五角大楼的批判。

然而，艾哈德政府继续努力。1965年11月，基民盟议会党团成员比伦巴赫（Kurt Birrenbach，1907—1987）奉命访美，向美国人强调联邦德国面临最大的威胁，其领土部署了大量核武器，需要在核决策中发挥更大影响，并结束所受到的歧视。他提出一项所谓“硬件”方案，即建立一支由欧洲盟军最高司令部指挥、共同管理的混合部队，参加国共同所有的战略武器体系构成一体，英法德意享有同等权利，美国可以在一定时期中保留否决权。但是，美国对此持保留态度。麦克纳马拉表示，在军事上无需一个共同的武器体系，美国拥有完整的威慑力量就够了。实际上，此时美国已放弃“多边核力量”计划，建议设立一个北约核协商机构。结果是北约成立了一个“核计划小组”，由美英德意等七成员组成，主要事务是通报有关的情况。它被戏称为“安慰奖”。对这场历时数年的“多边核力量”外交，格雷韦回忆道：“德国外交政策想通过参加一支集体的北约核力量，来补偿本国放弃占有核武器并防止欧洲共同体及其成员国（从方针上来说，它们必须是平等的、具有同等地位的）分裂成有核国家和无核国家两个集团，或至少是缓和这种分裂局面，为此所作的一切努力都归于失败了。”其遗憾和失望，可谓溢于言表。

当联邦德国支持“多边核力量”之际，美苏正在设法防止无核国家获得核武器。1963年美苏英“部分禁止核试验条约”签署后，美苏又进行不扩散核武器的磋商，最后达成协议。1968年7月，以美苏为首的一批国家签署了《不扩散核武器条约》（Vertragüber die Nichtverbreitung von Kernwaffen/Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons）。它们要求联邦德国也参加条约，特别是苏联，极力把联邦德国描绘成在此问题上的主要麻烦制造者。联邦德国对美苏这种“越顶外交”既担心，又不满。艾哈德政府试图把放弃寻求核武器与在德国统一方面的进展联系起来，并试图说服美国在谈判不扩散核武器时，保留北约的“多边核武器”方案。1966年上台的“大联合政府”总理基辛格甚至认为，《不扩散核武器条约》是美苏间的“核共谋”。基社盟领导人施特劳斯指责该条约是一个“宇宙规模的凡尔赛”。前总理阿登纳认为这是美苏合谋损害德国利益的又一例证，一个“比摩根索更摩根索的计划”。参加裁军会议的联邦德国代表指出，该条约是一个危险的工具，是要限制德国许多方面的发展。他建议政府不要签署这个条约。但是联盟党内的多数人和执政伙伴社会民主党，都主张签署。由于存在着争论，“大联合政府”没有在《不扩散核武器条约》上签字。直到1969年勃兰特的社会民主党—自由民主党政府上台后，才于1969年11月签署了这个条约。

需要指出，联邦德国对美国有不满，有分歧，但它不能脱离美国和大西洋联盟。阿登纳在批评美国时，总是强调不能削弱而是要强化西方联盟。艾哈德政府和“大联合政府”也都重视德美关系和西方联盟。当法国在北约中闹独立，挑战美国领导权的时候，联邦德国一直强调欧美依赖，北约组织不能削弱，而是应该加强。1968年苏联出兵捷克斯洛伐克之时，“大联合政府”要求美国作出保证，增加驻欧军力。60年代联邦德国一再为驻德美军的开支提供补偿，以帮助美国减轻财政困难。为维系西方的团结，联邦德国还支持美国在越南的侵略战争，这种政策成为国内“新左派”抗议运动高涨的一大催化剂。所有这些，是联邦德国在安全上依赖美国的保护所不得不付出的代价。

（三）“缓和”背景下在西方联盟内的合作与分歧

20世纪七八十年代，联邦德国已成为经济大国，又改善了与苏联东欧的关系，并积极展开全方位外交，大大拓展了国际活动空间。在东西方关系上，联邦德国不再反对，而是欢迎美苏谈判，并积极参与和推动东西方缓和的进程。70年代期间，美苏英法达成关于柏林问题的“四方协定”，美苏签署限制战略核武器协议，美苏与一批东西欧国家召开欧洲安全与合作会议（简称“欧安会”，Konferenz für Sicherheitund Zusammenarbeitin Europa/KSZE），达成了重要的协议。这些都是冷战缓和的成果，符合联邦德国的利益，有利于它扩大国际空间，增加自主性。同时，联邦德国对美苏在缓和背景下进行“越顶外交”，损害德国利益的可能性，仍然敏感而警觉。西方国家则担心联邦德国的“新东方政策”（Die Neue Ostpolitik）会导致脱离西方联盟，出现“新的罗加诺”。所以，联邦德国的政策是，积极展开与苏联东欧的关系，不让缓和成为超级大国的专利，同时保证忠于西方联盟，消除盟国的疑虑，还要防止西方联盟特别是美国的政策可能对德国利益的损害。在关于柏林问题的四大国谈判期间，在欧安会期间，联邦德国都努力施加影响，防止西方对苏联让步过多，如在西柏林的地位、战后边界问题上等。

另一方面，联邦德国将欧洲东西方均势视为外交与安全政策的基础。70年代苏联一边推动缓和，一边在欧洲部署新的中程导弹，对西欧造成压力，引起联邦德国极大的担心。1977年施密特总理在伦敦发表讲话，指出“一种仅限于美苏两个超级大国的战略军备限制必将损害西欧联盟伙伴的安全需要。只要欧洲的不均衡状态尚未消除，我们就必须坚持威慑战略各个部分的平衡”。他主张，美苏军控谈判不应只限于洲际导弹，应该把中程导弹也包括进去。在施密特讲话推动下，美英法（西）德领导人于1979年初在法属瓜德罗普岛（Guadeloupe）会晤，达成共识。北约组织于同年12月通过一项“双轨决议”（Doppelbeschluss/Two-Track Decision），要求就消除中程导弹问题举行美苏谈判。如果谈判达不成协议，北约将在西欧部署新的导弹，包括572枚美国“潘兴 II”中程导弹和巡航导弹，以建立针对苏联的军事战略平衡。

然而，联邦德国仍是处境两难。在美苏缓和与合作的时候，它担心美苏“越顶外交”损害德国利益，担心苏联乘机改变东西方均势，所以希望美国能够抗衡苏联。但它又担心对抗过于激烈或者失控，会殃及西欧安全，而德国将首当其冲。因此当美国重新加强抗苏时，它又强调“缓和符合德国的利益”。1974年，美国国会通过《杰克逊瓦尼克修正案》（Jackson-Vanik A mendments），以苏联移民政策为由，限制美苏贸易，对刚刚缓和的美苏关系不利，联邦德国就不予认同。不久，吉米·卡特（Jimmy Carter，1924—）任美国总统，推行所谓“人权外交”，鼓励苏联东欧的异见分子，又遭到施密特的批评，说这样做会“危害缓和进程”。1979年苏联入侵阿富汗后，联邦德国表示强烈谴责，却不肯与美国一起制裁苏联，而是继续与苏联对话，做生意。在“双轨决议”问题上，施密特推动了北约通过这个决议，但态度与美国有别。美国倾向于部署新的导弹，以实力压苏联让步，德方则主张谈判优先，争取达成裁军协议，实现“低水平均势”。原因一是担心美苏核对抗失控，危及安全；二是受到国内反核和平运动的强大压力。施密特甚至质疑美国：“是否真的愿意与苏联人谈判！”到1981年，波兰因团结工会问题，实行军管，美国发起对苏、波的制裁，再次引起德美分歧。施密特主张继续实行与东方对话、交往与合作的政策，这关乎欧洲的和平和德意志民族的前途。

1982年秋，科尔政府上台，修补德美关系，并顶住强大的反核和平运动压力，在1983年同意根据“双轨决议”在德国领土上部署“潘兴 II”导弹和巡航导弹。科尔说，这是因为欧洲的均势已被打破了。于是，美苏谈判破裂，对抗再度激化。不过，科尔与施密特也有共同之处。科尔强调，不用武器缔造和平，是一种危险的幻想；用尽量少的武器缔造和平，才是时代的任务。部署导弹不是目的，而是手段。在同意部署新导弹之后，科尔政府又敦促美苏回到谈判桌前，两大集团削减军备，实现尽可能低水平的平衡。1985年美苏重开谈判，科尔政府赞成所谓“双零点方案”，即美苏同时撤除中程和中短程导弹。为了有利于美苏达成协议，科尔政府还同意撤除联邦德国的72枚“潘兴IA”导弹，以消除障碍，尽管它起初认为，这些导弹不属于美苏谈判的范围。

1987年12月，美苏达成“中导协议”，同意撤消中程和中短程导弹，但美国又准备对部署在欧洲的短程导弹进行更新，以利于抗衡苏联。科尔政府仍然是“用尽量少的武器缔造和平”的方针，主张先与苏联谈判，削减短程导弹。如果谈判不成功，再进行更新。联盟党议会党团主席德雷格（Alfred Dregger，1920—2002）说，中程导弹的“零点”并未使削减短程导弹成为多余，而是使之更加迫切了。应该把短程导弹也削减到“必要的最低水平”。不过，联邦德国不主张所谓“第三个零点”即短程导弹也完全取消。它认为西方在欧洲保持必要的核力量，仍然是必要的。德美就此进行了多次磋商。在1989年5月北约首脑会议上，同意先争取与苏联达成常规裁军协议，再举行短程导弹的谈判。短导现代化的计划，则加以推迟。

（四）德国是美国的盟友，但不是附庸

七八十年代联邦德国的西方外交中，与美国既合作又争论，除涉及东西方关系和战略及安全领域外，也涉及其他领域。国际经济领域是联邦德国西方外交的重要课题之一。这一时期，西方经济普遍衰退，美国经济困难，美元地位不稳，而联邦德国经济状况相对较好，出口强劲，马克坚挺。故而美国一再要求德国马克升值，实际上是要为挽救美元地位和帮助美国经济复苏作出贡献。1971年，勃兰特政府实行了马克浮动，实为变相的升值。到卡特政府时期，又要求联邦德国实行膨胀性的政策，充当西方经济走出“滞胀”的引擎。联邦德国对历史上的恶性通胀心有余悸，重视维护货币稳定，自身的经济也有不少麻烦，因而担心照美国的要求办，会导致“输入性通胀”，破坏马克的稳定，加剧自身困难。施密特反过来批评美国的经济政策，说如果按华盛顿的要求办，将导致世界范围的通货膨胀，并加剧失业问题。1979年，美国要求联邦德国收购美元，帮助稳定美元汇率。施密特又表示不满，并说美国也应该“收拾一下自己的屋子”。80年代初西方经济又陷入一轮衰退，美国再次要求联邦德国采取扩张性的政策，充当西方经济的“火车头”。联邦德国则反过来批评美国的高预算赤字和高利率政策，说美国通过高利率吸收外来（包括欧洲的）资金，不仅延缓了其自身的经济改革，也延缓了德国的经济恢复。德美这些争论，有其经济学上的理由，况且联邦德国经济也面临着困难，无非略为好一些而已。但它们也源自利益和政策理念的差别，并体现了美德力量对比和关系的变化。在施密特看来，美国已没有能力领导世界，美国试图推行“经济霸权”，应该进行批评和抵制。

施密特政府时期的德美关系变化，还有其他的表现。当时美国再次要求联邦德国补偿驻德美军的开支，以帮助美国外汇平衡。以前在60年代，德美曾就驻德美军开支等问题达成协议，照顾了美国的要求。但此时施密特却认为，美国并非只是在德国驻军，驻军也并非只是为了德国利益，而德国却是唯一要付钱的国家。这不仅是预算支付问题，而是出于心理和政治上的动机。他的想法是“不允许悄悄地在德美之间隐藏一种附庸关系的想法”。1976年，双方达成新的协议。施密特致信美国总统福特（Gerald R.Ford，1913—2006），说通常意义上的支付平衡已不复存在，德国将继续向美国购买武器，并将对增派到北德的一个美军作战旅支付一笔资金，但这种一次性财政捐助并不表明德国有义务支付美国驻军的费用。

科尔政府重新加强德美合作，但也并非言听计从。在中程导弹问题上科尔政府与美国的合作与差异，已如前述。其他方面也是如此。如1985年科尔政府宣布支持里根提出的“战略防御计划”，但联邦政府不参加，由公司和研究机构参加合作。科尔认为，作为盟国，应与美国协调政策。参加合作也有利于提高自身高科技领域的水平，并有可能对美国的政策施加某种影响。德美着眼点有所不同的是，美国希望突出政治与军事性质，德方更重视经济与技术意义，并强调公平分享研究成果。美国提出所有研究成果无论美方还是德方做出，美国都有使用和转让权，同时要求签署一项有约束力的保密协定。最后德方同意签署保密协议，美方同意分享技术，并将通报“战略防御计划”的进展情况。1986年3月，联邦德国经济部长班格曼（Martin Bangemann，1934—）与美国国防部长温伯格（Caspar Weinberger，1917—2006）签署了相关的协议。又如1987年，苦于经济衰退的美国又要求德方放松银根，刺激需求，以帮助西方克服经济衰退。有人甚至说联邦德国搞新的“重商主义”，只顾自己而不愿进行“国际合作”。似乎美国的经济衰退，账要算到德国人和日本人的头上。但联邦德国正在努力控制通胀，稳定通货。故而宣称，不会在美国压力下降低利率，并说美国经济的问题，如国际收支和预算赤字过大，原因在美国自己，怪不得别人。科尔表示，德国不能充当西方经济的“火车头”，不能过高估计自己的能力，要顶住合作伙伴提出的过分要求。

总之，此时联邦德国的西方外交，体现了更大的自信心和自主性。它已改变了凡重大事务皆依赖美国和西方联盟代言，并不断请求它们支持和保护的可怜地位。联邦德国人对德美关系的定位有了变化。施密特曾在1980年谈到：“美国与联邦德国之间的关系今天与15年前或20年前不同。那时候，我们是依附的被保护人。今天，我们在许多方面已成为美国有分量的伙伴。随着我们实力的提升，我们已经不必在任何问题上都认为，凡美国认为适宜的原则总是正确的。”1984年，当一位美国军官指责联邦德国的反核和平示威者是“无政府主义者和罪犯”时，一位黑森州的高官说了一句颇具意味的话：我们是美国的盟友，但不是附庸。

联邦德国的一些政策和行动引起了美国和西方的猜疑和担心。70年代勃兰特政府推行“新东方政策”时，美国人就担心它走向“古典德意志民族主义”，脱离西方联盟，或者在东西方之间纵横捭阖。80年代初联邦德国反核和平主义高涨，施密特政府对美国的政策颇多批评，又一次强化了美国的这种担心，怕联邦德国走向“中立化”。这类担心虽不无理由，却是过分了。联邦德国的西方政策在变化中保持着连续性，阿登纳以来与西方结合的政策，得到坚持。这是其基本的国家战略，也是根本利益所在。勃兰特在推行“新东方政策”之际，强调大西洋联盟是其安全的基础，德国不是“两个世界之间的徘徊者”，“大西洋联盟和西欧伙伴关系是我们同东方取得和解成果的根本前提”。他的后任施密特曾著有《均势战略》，坚信没有东西方均势，就不可能有东西方的缓和，也没有欧洲的和平与安全；而没有西方联盟（这首先是与美国的结盟），就不可能有东西方均势。施密特任总理时，对美国批评颇多，但他强调德国“扎根于西方”，德美争吵是“家庭内部的争吵”，与美国分道扬镳是不可能的。他对所谓美国的“经济霸权”，也是既批评又合作，愿意作些让步来帮助美国。科尔任总理后重申其外交与安全政策奠基于北约联盟和与美国的友谊，必须消除对德美关系的任何疑虑。科尔政府顶住强大的压力，赞成在德国领土上部署美国的“潘兴 II”中程导弹，表明其坚持和加强德美合作的方针。在其他问题上，联邦德国与美国既有矛盾分歧，又坚持合作的例子，无须一一枚举。

二、推进德法和解，促进欧洲一体化

联邦德国加入西方恢复主权后，继续做“好的欧洲人”，推进法德和解与欧洲一体化。1955年，比荷卢三国倡议实行交通运输和原子能部门的一体化，建立各国彼此开放的共同市场。联邦德国积极响应这一倡议。1955年6月，它与法意比荷卢一起，达成《墨西拿协议》（Die Absprachen von Messina），决定从经济领域着手，“重新发起”欧洲建设。随后开始建立经济共同体和原子能共同体的谈判。当时，法德存在分歧。对于共同市场，法国要求实行共同对外关税，并照顾其特殊利益（如允许其海外领地参加共同市场等），但联邦德国主张国际自由贸易。尤其是经济部长艾哈德，担心共同市场会造成贸易保护主义和建立官僚式的超国家干预，结果将不是一个自由竞争的市场，而是成为一个经济负担。所以，他更倾向于英国主张的欧洲自由贸易区方案。另一方面，法国不仅对部门一体化的原子能共同体感兴趣，还要求在其中给法国发展核武器留下空间；而联邦德国则倾向于认为原子能共同体是对其核工业的一种监控，甚至是“歧视”。阿登纳统揽全局，重视从政治上考虑。他在1956年1月对联邦各部发出信件，要求对欧洲一体化采取积极的态度，要特别重视《墨西拿协议》的政治实质。它不是从具体考虑出发的技术合作，而是要建设一个共同体，这将保证政治目标和行动的协调，并有利于德国的重新统一。他要求坚定而真诚地执行《墨西拿协议》，包括在建立原子能共同体方面，消除任何怀疑。这也是政治上绝对必要的。经谈判，法德意比荷卢六国于1957年3月签署《罗马条约》（Rmiche Vertrge/Vertrag von Rom），它包括《欧洲经济共同体条约》（Vertragzur Gründung der Europischen Wirtschaftsgeimeinschaft/EWG-Vertrag）和《欧洲原子能共同体条约》（Vertrag zur Gründung der Europischen Atomgemeinschaft/EAG-Vertrag/EURATOM-Vertrag）。《罗马条约》经各国批准后于1958年生效，欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体的建设正式启动。联邦德国高级外交官瓦尔特·哈尔斯坦担任了欧洲经济共同体委员会的首任主席。此后，他为推动欧洲一体化建设，作出了积极的贡献。然而，经济部长艾哈德仍然主张要理解英国的立场，赞成建立欧洲自由贸易区。1960年阿登纳向艾哈德强调说，应该与法国合作推进欧共体的建设，“这不是一个经济问题，而是一个头等重要的政治问题”。

从50年代后期起，美英逐渐表现出在维持现状基础上与苏联和解的倾向。面对变化的新形势，阿登纳政府一边努力影响美英，以防其追求缓和而损及德国的利益，一边寻求新的对外政策支撑，因此大力加强对法关系。1958年戴高乐在法国重新掌权，谋求重振法国的大国地位，正需要借力自重。当年9月，阿登纳访问法国，与戴高乐举行会晤，就一些重大问题取得广泛的共识。从此两人频繁联系，多次互访，建立了亲密的关系。到1961年柏林危机期间，美英都赞成与苏联进行谈判，戴高乐则表示德国在柏林问题上可以指望法国的支持。这种情况，更促使阿登纳决心强化对法关系。他在1962年提出，德法关系是“欧洲一切发展的支柱”，应将其赋予条约的形式，确定两国奉行一项共同的政策，并对双方都具有约束力。这一建议得到法方积极回应。1963年1月阿登纳访法，与戴高乐签署了《德法合作条约》（Vertragüber deutsche-franzsische Zusammenarbeit）。其中宣布双方“对一切重要的外交政策问题，首先是有关共同利益的问题作出任何决定之前，应进行协商，以期尽可能采取相似的立场”。双方要在情报、援助发展中国家、经济政策的重要方面进行合作；在防务领域使双方战略和战术方面的主张接近，以期达成“共同的概念”，并展开军事人员交流和军工方面的合作等；设立专门机构和基金以促进双方的教育和青年交流与合作；定期举行两国首脑、外长、防长、教育部长会晤（首脑会晤原则上至少每年两次）。这个条约体现了德国与法国和解与合作关系的新发展，并为进一步发展合作奠定了基础。于是，有人认为阿登纳是一个“戴高乐派”。

但是，联邦德国并不认同戴高乐在北约内闹独立性，挑战美国和反对英国加入欧共体等政策。阿登纳在国内遭到了批评，说他过于亲法，《德法合作条约》是“屈就”戴高乐，可能会牺牲欧洲统一，损害大西洋联盟，从而削弱国家安全与外交政策的基石。争论的结果是，在该条约的“前言”中强调条约不得触动缔约方在既有多边条约中的权利和义务，重申加强大西洋联盟和欧美伙伴关系，促进欧洲一体化的政策。这样就把条约纳入了联邦德国对外政策的总体结构，避免其可能的负面后果。不过，阿登纳作为老练的政治家，并非不知美法孰重孰轻，特别是联邦德国在安全方面对美国的依赖。阿登纳之后的艾哈德总理则是旗帜鲜明的“大西洋派”，不赞成阿登纳那样“亲法”，认为《德法合作条约》体现了六国“小欧洲”精神（实即戴高乐的主张），不符合德国利益。他甚至在内部场合说，戴高乐就像希特勒那样想控制欧洲。艾哈德担心在对外政策上过度依赖法国，所以拒绝戴高乐加强德法“双强联盟”来决定欧洲进程的想法，同时一如既往地主张欧共体开放，欢迎英国和其他国家加入。1964年艾哈德访问巴黎，没有赞成戴高乐关于法德在财政、社会和税收政策上协调的建议。随后，戴高乐访问波恩，说欧洲应该推行一项独立的但并不反美的政策，艾哈德则强调维持与美国的紧密关系是最有利的。这使戴高乐不快。他批评联邦德国没有下决心奉行一项欧洲人自己的、独立的政策，法德在许多领域，特别是在防务问题和北约改革方面，缺乏共同的政策。1965年两人再次互访，对欧美关系还是各说各话。戴高乐强调美国不会保护欧洲，艾哈德还是强调欧美合作，不赞成与美国拉开距离。在欧共体的建设上，德法也产生严重的分歧。随着欧共体建设按照《罗马条约》即将向第二阶段过渡，将强化超国家机制，但戴高乐坚持“祖国的欧洲”和主权不可让渡，要阻止这种发展进程。1965年，法国为坚持己见，在共同体内实行“空椅子政策”。联邦德国对此不能认同。1963年和1967年，戴高乐两次否决英国加入欧共体，联邦德国也不能认同。在对苏政策上，1964年戴高乐带头缓和了对苏关系，又在1966年访问了苏联，鼓吹“从大西洋到乌拉尔的欧洲”，还说冷战是“愚蠢的”，冷战的集团“已经模糊”了。艾哈德对此观点均不表示赞成。时任法国外长德姆维尔曾说，在艾哈德总理任期内，法德条约规定的定期会晤并没有奠定建设性对话的基础，更谈不上制定共同的政策。两国在处境、愿望和政策手段方面都相去甚远。

此时联邦德国的西方外交中有两个难题：一是在戴高乐与美国闹矛盾的情况下，如何权衡和兼顾对法和对美关系；二是在欧洲政策上，如何处理好对英关系和对法关系。大体说来，在法美之间，联邦德国重视美国，重视西方联盟的团结，不愿附和戴高乐的对美政策；而在英法之间，则更重视对法关系。阿登纳认为，欧洲联合暂时没有英国还可以，没有法国就决然不行；而且英国人“总不像欧洲人，而像美国人”，其对于欧洲事务的感受和想法，往往与欧洲大陆不同。1963年初，紧接着戴高乐否决英国加入共同体的申请，阿登纳仍然访问巴黎，签署《德法合作条约》，表明他重视法德合作更甚于让英国加入共同体。1965年法国在欧共体中搞“空椅子政策”，艾哈德政府最后还是与各成员国一起，达成1966年1月的“卢森堡妥协”，对法国的主张作了让步，使欧共体建设得以继续。1966年“大联合政府”总理基辛格强调，德法关系是外交政策的“核心”，要“利用德法条约所创造的一切可能性”，使之“重获活力”。时任外长勃兰特表示，要实行更加积极、更富想象力的对法政策，对法政策是与大西洋联盟和德美关系并列的“另一同样重要的重点”。1967年法国再次反对英国加入共同体，勃兰特与法国外长发生一番激烈争论，但还是采取“尽力当好掮客，两边都不得罪”的方针。时任总理基辛格事后表示，他不愿因为英国加入共同体的问题而危及德法之间的友谊。

从60年代末开始，联邦德国在新的国际环境下，调整对外政策，改善了与苏联东欧的关系，扩大了国际活动空间，但这引起了法国的猜疑，担心其脱离西方联盟和欧洲一体化，或走向中立化。联邦德国还对欧洲一体化的某些方面提出了批评，如1973年，财政部长施密特批评共同体农业政策，要求加以改革。因为德方对欧共体的预算出资最多，而共同体开支大部分（约2/3以上）用于农业政策，法国等农业大国获得较多，德方则充当了“出纳员”。1973年中东“十月战争”后，在如何对待产油国的问题上，联邦德国不愿与美国政策对立，曾批评法国搞“欧阿对话”是“双边主义”，使法国不满。不过，联邦德国坚持了德法合作和欧洲一体化的大方向。勃兰特认为，德国人要做“好的欧洲人”，“不能放弃走向欧洲的决定”。为消除西方对“新东方政策”的疑虑，也需要坚持德法合作，推动欧洲一体化。另一方面，在东西方缓和的背景下，德法都担心美苏会以欧洲利益为代价来做交易，都要加强欧共体的发言权。所以，都不希望欧洲一体化停滞、松散甚至瘫痪。勃兰特强调，要巩固德法合作，扩大欧共体（让英国等国加入），并进一步建立经济与货币联盟，改革共同体的机制，促进更紧密的政治合作。1974年担任总理的施密特，更是决心优先考虑德法友谊和各领域的合作。他称自己变成了“亲法派”，与法国总统德斯坦（Valéry Giscard dEstaing，1926—1981）建立了密切的私人关系，推动两国关系进入一个“蜜月期”，共同推动了欧洲一体化的发展。

在德法合作推动下，70年代欧洲一体化取得几项重要进展。一是实现了欧共体的首次扩大。欧共体扩大是联邦德国长期的主张。1969年末，勃兰特在欧共体海牙会议上强烈主张接受英国加入。他说，德国议会和公众不希望他在共同体扩大问题上空手而归，那些担心德国的经济份量会不利于共同体内平衡的人们，应该支持共同体的扩大。此时戴高乐已经辞职，法国不再反对英国加入欧共体，而是希望英国加入，以平衡日益加强的德国力量。于是，六国确定了共同体“完成、深化、扩大”的三大任务。随后达成英国、丹麦和爱尔兰等国加入共同体的协议。二是德法共同推动了欧共体在货币领域的合作。当时美元危机，国际货币汇率动**，欧共体受到不利影响。欧共体提出要建立经济与货币联盟，并希望在70年代末以前实现。联邦德国是贸易大国，一贯重视维护货币稳定，支持建立经济与货币联盟。在实现这一目标之前，则采取措施稳定货币的汇率。在德法合作基础上，1972年建立了欧共体国家货币的“蛇形浮动”（“Snakein the Tunnel”）机制，确定各国货币汇率波动的幅度，实行联合浮动。不久“蛇形浮动”趋于瓦解，1977—1978年出现新一波美元危机冲击。又在德法联合推动下，共同体于1978年建立“欧洲货币体系”（European Monetary System/EMS）。它以“欧洲汇率机制”（European Exchange Rate Mechanism/ERM）为核心，设立欧洲货币单位“埃居”（ECU），各国货币与“埃居”挂钩，确定基点市价；如果货币汇率在基点上下波动超过一定幅度，则进行干预；设立“欧洲货币基金”（European Monetary Cooperation Fund/EMCF），以利于共同干预。“欧洲货币体系”是欧洲一体化中的重大举措，德国马克作为最强势和相对稳定的货币，起着所谓“锚定货币”的作用。联邦德国还积极参加了推动欧洲一体化的其他举措：一是参与1973年开始的“欧洲政治合作”（European Political Cooperation），这意味着欧共体国家要在国际重大问题上加强协商，协调行动，“用一个声音说话”；二是与法国配合，于1974年实现了欧共体国家首脑会晤机制的正式制度化，成立欧洲理事会（European Council），强化了欧共体的顶层设计和决策能力；三是积极推动，并在1979年实现了欧洲议会（European Parliament）的首次直接选举。此外，1981年联邦德国外长根舍与意大利外长科隆博（Emilio Colombo，1920—）发出所谓“根舍—科隆博倡议”，主张建立欧洲联盟，改革共同体的机构和机制，扩大合作的领域，进一步推进欧洲一体化发展。

1982年联盟党重新执政，科尔总理与法国总统密特朗（Franois Mitterrand，1906—1996）的政治和经济理念都有所不同，科尔属中右保守派，密特朗则是社会党人，但同样坚持德法合作，推进欧洲一体化。科尔说：“德国是我们的祖国，统一欧洲是我们的未来。”面对波谲云诡的国际形势，以及日益加强的新技术革命和综合国力竞争，德法有着共同的利益和担心，需要加强大西洋联盟的“欧洲支柱”，亦即加强欧共体。联邦德国外长根舍说，我们靠自己难以与美日竞争，我们需要欧洲。科尔政府与密特朗政府联手推进，使欧洲一体化的“双缸发动机”焕发出新的活力。

80年代德法合作的一个新发展是在防务领域。1982年，施密特曾提出德法在安全与防务领域合作。科尔上台后，在首次与密特朗的会晤中，就讨论了这一问题。他们商定两国在防务领域就长期战略进行协调，并成立专门委员会，使战略磋商制度化。这是首次使1963年《德法合作条约》的有关内容具体化。科尔政府还主张加强欧共体层面的安全合作，发展欧共体的“防务特性”。1984年，科尔和密特朗同意激活成立于50年代，但后来一直没有发挥实际作用的“西欧联盟”，并建立一支快速反应部队，协调成员国的军工生产，在西方战略、军控和欧洲安全等问题上确定共同立场。1987年，科尔又提出成立德法混合旅的建议，得到法国的赞成。

在经济一体化领域，当时欧共体正为英国财政贡献问题吵得不可开交。英国长期对共同体的财政贡献大而回收少，英国首相撒切尔夫人（Margaret H.Thatcher，1925—2013）要求解决这个问题，要回“我们的钱”，态度强硬，使共同体建设几乎陷于停顿。科尔与密特朗合作推动，争取达成协议。1984年，欧共体国家终于在枫丹白露（Fontainebleau）会议上就英国的要求达成妥协，搬掉了欧共体发展中的一块绊脚石。但是，欧共体如何进一步发展，分歧仍然严重。撒切尔夫人主张“最低限度主义”，坚持“主权国家自愿合作”原则，抵制欧洲联邦主义和超国家主义，反对全面改革欧共体机制和全面推进一体化。面对阻力，科尔表示要坚定地与法国一起，推动一体化前进，并说共同体建设“按队伍中最慢的国家的速度前进，这种原则是不好的”。不过，英国建议消除共同体内部的贸易、资金、劳务等流通的障碍，建立一个真正统一的大自由市场，却得到联邦德国的认同和支持。经过耐心的谈判，寻求共同点，达成妥协，欧共体在1986年2月签署了《单一欧洲文件》（Einheitliche Europische Akte/Single European Act），规定要在1992年建成一个统一的、“没有内部边界”的共同体大市场，并进行相应的共同体机制改革。欧洲一体化再次迈步，科尔政府的推动，功不可没。

《单一欧洲文件》生效后，建立货币联盟，统一货币的问题提了出来。这一建议曾在70年代提出，现在随着统一大市场建设的启动，显得更加必要了。而70年代欧洲货币体系建立后，法、意等弱势货币国家希望以一种超国家货币机制，将联邦德国的主导权“欧洲化”，以便施加影响和加以制约。欧洲货币统一对联邦德国是有利的，但许多德国人难以割舍坚挺强势，被引为骄傲的马克，还担心单一货币会带来通胀等不利后果。然而，即使没有经济利弊的权衡，单是为表明做“欧洲的德国”的诚意，也不能拒绝这一建议。科尔政府的方针是，支持建立单一货币，但提出几项条件，以趋利避害：实行欧洲央行独立和反通货膨胀的原则，各国须实行经济政策趋同，在控制通胀、削减赤字和稳定货币方面达到规定的从紧标准，才能加入单一货币。1989年，欧共体委员会主席德洛尔（Jacques Delors，1925—）主持制定的报告（“德洛尔报告”）完成，规定将分三步走，建立欧洲经济与货币联盟。后来达成建立货币联盟的协议，基本满足了德方的原则和条件。联邦德国同意向货币联盟“上交”货币主权，但在另一种意义上，它凭借经济实力，特别是货币领域的强势地位，将自己的经济与货币政策原则“欧洲化”，推而广之，成为欧元区的国家需要共同遵守的规则。当然，协议是妥协的结果，也考虑到其他国家的一些要求。

正当此时，苏东发生剧变，科尔政府把德国统一提上了日程，并把德国统一置于欧洲一体化之中。当时有关各国，尤其法国对德国统一怀有疑虑，认为应该由统一的欧洲来接纳统一的德国。科尔为消除邻国的疑虑和阻挠，特别重视与密特朗交换意见，商定采取新的行动，来推进欧洲一体化。1990年4月，科尔与密特朗发出联名信，指出“鉴于欧洲发生的深远变化，单一市场的完成和经济与货币联盟的实现，我们认为有必要加速12国欧洲的政治建设”。“按照《单一欧洲文件》的预期，‘把成员国间的关系整体转变成一个欧洲联盟……’，此其时矣。”在科尔的努力和德法的联合推动之下，在德国统一后的1991年12月，将欧洲一体化由一个共同市场推进到包括经济与货币联盟和政治联盟的“欧洲联盟”阶段，欧洲统一又向前迈进了一步。

三、从“哈尔斯坦主义”到“新东方政策”

联邦德国对苏联和东欧的政策，称为“东方政策”（Ostpolitik）。对民主德国的政策则称为“德国政策”（Deutschl and politik），以表示其不属于“对外政策”。但“东方政策”和“德国政策”是紧密相关的，故此处将它们放在一起叙述。

在联邦德国的早期，坚定不移地加入西方集团，而以苏联为主要的外来威胁，依托西方进行强硬抗衡。在德国问题上坚持单独代表全德人民（“单独代表权”），称民主德国为“苏占区”或“所谓的德意志民主共和国”；东西德关系隶属“全德事务部”而不是外交部；东西德贸易作为“区间贸易”（国内贸易），作出特殊的安排。同时坚持德国统一必须通过“全德自由选举”，统一的德国必须加入西方。任何其他方案如“中立换统一”等，一概拒绝。1958年国防部长施特劳斯宣称：“如果必须在联邦德国的自由与共产党统治下的德国统一之间作选择的话，回答只能是选择自由。”阿登纳政府还坚持，尚处在占领下的西柏林是联邦德国的一部分，战后形成的东部边界（包括奥得尼斯河边界）不是最终的边界。只有统一的德国签订和约，才能最终决定德国边界问题。

阿登纳的思路十分现实：苏联控制东欧（包括东德）和东西方的冷战对峙，决定了在德国统一问题上的僵局；只有力量对比转向对西方有利，迫使苏联妥协，才能解决德国问题。因此联邦德国首先要巩固和发展自己，加强“实力地位”。阿登纳把外交重点放在西方，在1955年加入西方联盟，恢复主权后，才开始转向对苏关系。他对苏联绝无好感，但懂得必须与苏联打交道。外交国务秘书格雷韦拟定的报告说：（1）联邦德国理所当然有兴趣同无可争辩的世界大国之一、而且地理上更接近的苏联建立外交关系。（2）苏联是四个战胜国和占领国之一，苏联的同意对于德国重新统一和最后缔结和约都是不可或缺的。（3）为使苏联释放德国战俘和被扣留者，也要与其建立直接关系。（4）同苏联建交有助于提升在国际上的政治分量。苏联此时也在调整政策，谋求与西方改善关系，于1955年6月提出阿登纳访苏的建议。9月上旬，阿登纳应邀访问苏联，与苏联领导人会谈。阿登纳强调，要解决德国统一和遣返被苏联扣留的德国人员（战俘和被扣留者）两大问题，否则很难想像能够建立正常的关系。苏联则主张两国先行建交，再讨论悬而未决的其他问题，还主张承认民主德国。双方激烈争论，几近破裂，直到9月13日，才终于签署了建立外交关系的换文。阿登纳未能争得苏联在德国统一问题上的让步，只好接受以遣返被扣留的德国人来换取建交的方案，同时在换文中指出：“两国人民的建交将促进整个德国问题的解决，从而有助于解决德国人民全民族的主要问题——恢复德意志民族国家的统一。”阿登纳还致信苏联领导人，强调与苏联建交并非承认领土和边界的现状，也没有改变“关于在国际事务中有权代表德国人民以及关于在那些目前尚处于联邦政府有效统治权之外的德国地区政治状态的法律观点”。建交后，苏联遣返了部分德国战俘和被扣留人员。此后，德苏在1958年和1960年签订了政府间贸易协定，相互贸易有了增长。但是在德国统一、柏林、边界等问题上，仍是各执己见。阿登纳政府坚持不对苏联示弱和让步。

阿登纳与苏联达成建交协议后，为防止其他国家援例与民主德国发展关系（当时确有一些国家已经承认民主德国或正在改善与它的关系），造成承认两个德国的后果，于是制定了应对之策。9月22日阿登纳宣布：“联邦政府今后将把与它保持正式关系的第三国同德意志民主共和国建立外交关系视作不友好的行动，因为这种行动适合于加深德国的分裂。”此后阿登纳政府反复申明这一立场。外交部的勃伦塔诺（部长）和哈尔斯坦（国务秘书）主张强硬，要以断交来报复那些与联邦德国建交而又要承认民主德国的国家，只有四大国之一的苏联，作为例外。1956年6月，哈尔斯坦重申决不承认东德国家，将把既与联邦德国又与民主德国建交的行为，视为加深德国分裂的“不友好行为”，并将“重新考虑与这类国家的关系”。后来，这一政策被冠以“哈尔斯坦主义”（Hallstein-Doktrin）。

据此原则，阿登纳政府拒绝了当时波捷匈罗等国家愿意建交的表示，因为它们都承认了民主德国。1956年“波兰的十月”以后，阿登纳政府与波兰签署了贸易协定，但没有进一步建立外交或领事关系。阿登纳不相信一些人希望分化苏东的所谓楔子战略，不相信苏联会放松对卫星国的控制。美国也主张谨慎。1957年3月杜勒斯说，联邦德国与波兰建交为时尚早。到1957年南斯拉夫承认民主德国时，阿登纳政府竟宣布与南斯拉夫断交，以报复其“不友好行为”。这种基于“哈尔斯坦主义”的政策，自然遭到苏联东欧不断的抨击。

不过，当时围绕着对苏联东欧的政策，联邦德国内部并非铁板一块。尤其苏共二十大后，联邦德国不少人认为东欧正在发生变化，与之改善关系有利于分化苏东集团。有人提出“天然缺陷论”，说东欧受苏联控制，在德国问题上缺乏自主性。对东欧国家应当具体分析，适当灵活处理，可以进行经济文化往来而不建立外交关系。1956年与波兰签订了贸易协定，就与这种主张有关。自由民主党主张对东欧采取灵活政策。60年代形势变化，越来越多的人认为强硬僵化的东方政策不合时宜。1961年，新任外长格哈德·施罗德（Gerhard Schroeder）（属基民盟）表示，不应把苏东集团看成铁板一块，应该打破“僵化”和“凝固”，实行“松动政策”（Bewegungspolitik）。同年，联邦议院通过决议，要求在不放弃重大原则利益的前提下，同东欧国家关系正常化，可以“通过贸易使团推行东方政策”。1963—1964年间，联邦德国先后与波兰、罗马尼亚、匈牙利、保加利亚签订了贸易协定，并互设贸易代表机构。1964年，艾哈德总理向苏联领导人赫鲁晓夫发出访问波恩的邀请。后因赫鲁晓夫下台而未果。到1966年3月，艾哈德政府发表“和平照会”，宣称“德国人民愿意与所有的国家和睦相处，包括其东欧的邻居”，以便“在欧洲建立基于和平协议的、公正合理的秩序，使各国可以自由生活，睦邻相处”。联邦德国愿意与苏波捷等国彼此承诺不以武力解决争端。在与东欧建交的问题上几经争论，艾哈德终于在1966年10月决定，准备与罗马尼亚建立外交关系。这是在对东欧的政策中修改“哈尔斯坦主义”的初始。