第二次世界大战的结束，标志着以欧洲为中心的国际关系体系进入了美苏竞争与对抗的两极体制。欧洲老牌强国中，英法在战争中被严重削弱，其殖民地纷纷走上独立道路，国际地位一落千丈。意大利虽然逃脱了战败国的命运，但作为二战的元凶之一，也将面临盟国的严厉惩罚。至于德国，则被四大国分区占领，进入了其现代历史上最悲惨的时期。
原先并不处在国际格局核心位置的美国和苏联，却在二战战火的洗礼中一跃成为左右世界的超级强国。战争只夺去了41万美国人的生命，但却给美国带来了短期内经济规模翻倍的机会。据统计，战后初期美国集中了全世界资本总额的3/4和工业生产能力的2/3。美国的军事实力也变得空前强大，1947年时，美国不仅垄断了核武器，还在全世界共拥有480多个军事基地，可以随时向世界各个角落投放自己的海空军力量。美国总统哈利·杜鲁门曾宣布：“美国今天是一个强大的国家，没有任何一个国家比它更强大了……我们拥有这样的力量，就得挑起领导的担子并承担责任。”经受了战争考验、为世界反法西斯战争的胜利作出了巨大牺牲的苏联，也成为战后首屈一指的军事政治大国。1945年战争结束时，苏军总兵力超过1200万人，年产飞机4万架、坦克3万辆、大炮12万门。与此同时，苏联还趁法西斯崩溃之机，扩大自己的版图，帮助东欧国家建立社会主义制度。二战结束时，苏联不仅成为了联合国常任理事国，还和50多个国家建立了外交关系，极大地提高了自己的国际地位。1946年，苏联外长莫洛托夫宣称：“苏联是现代世界上最强大的国家之一。没有苏联的参与，谁也不可能就国际关系中的任何重大问题作出决定。”在传统的、以欧洲为核心的国际关系格局行将崩溃之际，一个以两极格局为核心的新的世界体系——雅尔塔体系（The Yalta System）逐渐形成。该体系的内容主要包括四个方面：（1）彻底击败德日，并对两国实行占领和改造，铲除法西斯势力；（2）重新绘制战后欧亚的政治地图，尤其是要重新划定法西斯国家的疆界，如确定以奥德-尼斯河线为德、波新边界；（3）建立联合国组织，并在其中实行“大国一致”原则；（4）允许被解放的欧洲国家自主选择自己的国家道路，对法西斯国家的殖民地和国联委任统治地实行托管计划，原则上承认被压迫民族独立的权利。
不可否认，雅尔塔体系具有反法西斯进步性。但与此同时，它也包含了美苏划分势力范围和共同主宰世界的因素。划分势力范围是冷战分裂的前兆。二战之后，随着东西方对抗的加剧，雅尔塔体系中美苏共同主宰世界的安排很快就为冷战（The Cold War）所代替。实际上，早在二战末期，美苏就在波兰政府组成等许多问题上存在分歧。二战之后，双方的分歧又进一步向欧洲以外的其他地区扩展。1946年初，英国首相温斯顿·丘吉尔在美国密苏里州发表了著名的“铁幕”演说：“从波罗的海的什切青（Stettin）到亚得里亚海边的利亚斯特（Trieste），一条横贯欧洲大陆的“铁幕”已经落下来。在这条线后面，坐落着中欧和东欧古国的都城——华沙（Warschau）、柏林（Berlin）、布拉格（Prag）、维也纳（Wien）、布达佩斯（Budapest）、贝尔格莱德（Belgrade）、布加勒斯特（Bukarest）和索菲亚（Sofia）——所有这些名城及其居民无一不处于苏联势力范围之内，不仅以这种或那种形式屈服于苏联势力的影响，而且还受到莫斯科日益增强的高压控制。”美国对苏联的遏制政策也逐渐走向公开。1947年3月12日，杜鲁门在国会参众两院发表国情咨文，说希腊遭到由共产党人领导的“恐怖主义活动的威胁”，一旦其作为独立国家陨落，不但将危及土耳其及整个中东地区，而且将给欧洲一些“力争维持其自由和独立地位”的国家带来灾难性影响。此即宣示对苏冷战决心的“杜鲁门主义（The Truman Doctrine）”。1947年7月，美国外交官乔治·凯南在《外交》季刊发表文章，系统地阐明了美国的对苏“遏制”政策。在西方不断升级反苏反共政策的同时，苏联对美政策也日趋强硬。1946年9月27日，苏联驻美大使尼古拉·诺维科夫（Nikolai Novikov，1903—1989）就战后美国外交政策给外长莫洛托夫发了一封电报，指出战后美国外交政策的核心是谋求世界霸权，为实现这一目标，美国不惜动用一切外交手段及军事、科技力量。1947年9月，苏联在“欧洲工人党情报局”（European Information Bureau of the Communist and WorkersParties）成立大会上作《关于国际形势的宣言》报告，指出战时的合作不再存在，世界已形成两个阵营：一是帝国主义的反民主阵营，另一个是反帝的民主阵营，宣言点明美国是帝国主义阵营的“主导力量”，它正在进行“具有特殊侵略性的活动”。
二、经济统一还是政治统一
美苏在德国统一问题上的斗争既是冷战发生的主要诱因之一，又是冷战在欧洲的主要表现。美苏英在二战期间讨论战后对德国的处置时，都提出过分割、肢解德国的计划。但是，雅尔塔会议后不久，三大国就相继放弃了肢解德国的主张。在1945年7月17日—8月2日的波茨坦会议上，三大国统一明确了将德国视做一个整体的原则，并要求立即建立全德中央管理机关。但是，这一计划因法国的激烈反对而搁浅。
虽然三大国都同意维持德国的统一，但它们对如何实现统一，却存在着截然不同看法。英美主张经济统一，即在实现四大占领区商品、人员和货币的自由流动基础上完成德国统一。而苏联却强调德国的政治统一，即要求先建立全德中央政府再考虑经济统一的问题。
东西方在德国赔偿问题上的分歧是英美提出经济统一德国政策的直接原因。波茨坦会议时，美国提出了德国分区赔偿计划。所谓“分区赔偿”，是指各占领国主要只从自己的占领区内取得赔偿，另外，苏联还可通过区际交换获得急需的工业设备。后来，在苏联的要求下，美国又对该计划进行了补充：苏联在从东占区取得赔偿后，尚可从鲁尔获得工业设备和原料，这其中一部分是无偿的，另一部分则必须用东占区的粮食进行交换。在一番激烈的讨价还价之后，苏联在7月29日原则上接受了“分区赔偿计划”。根据这一计划，苏联除在苏占区获得赔偿外，尚可自西部占领区工业设备和产品中抽取25%作为赔偿（其中10%是无偿的）。然而，在战后初期，西占区经济状况十分恶劣。工厂停产，原料不足，生活品奇缺，需要依靠大量占领国的救济才能度日，同时还要向苏联支付赔偿。另外，英美军队是靠自己养活的，这一点又与法苏有所不同。为了尽快摆脱沉重的负担，防止苏联乘虚而入，英美逐渐形成了实现德国经济统一与复兴的政策。
1946年4月3日，负责德奥管制事务的英国兰开斯特公爵郡大臣约翰·海德（John Hyde，1902—1971）在英国外交部会议上建议：“英国应与德国人保持更为密切的合作，应该加强西占区并在英占区建立一个具有经济权力的德国管理机构。”英国工党政府外交大臣欧内斯特·贝文（Ernest Bevin，1881—1951）对海德的建议表示赞同，并且要求其下属“准备研究实现三个西方占领区合并的可能性”。1946年5月7日，贝文向内阁提交了复兴德国经济的备忘录。
美国是战后初期唯一能够完成西德复兴重任的国家。美国军方包括德国军政府、陆军部、海军部等，从一开始就坚持复兴西德应优先于复兴欧洲其他国家。这其中又以军政府军事长官克莱的观点最为激进。“联合参谋部1067号指令对占领当局的影响很小，作为一个训练有素的工程师，他立即开始着手恢复电力、供水、供气、医疗、交通及桥梁。”在他看来，“美国人民是不会允许美国控制下的地区如此饥饿和混乱的”。为实现德国经济的统一与复兴，1946年5月时，克莱不仅单方面中止了美占区对外赔偿品的支付，还进一步向美国国务卿贝尔纳斯提出了合并英美占领区的计划。1946年6月10日，克莱向国务院再次要求：“如果他们在短期内能将更多的煤留在德国，那么从长远来说，他们可以给欧洲其他国家创造更多的产品。”“他不断宣称自己只严格执行权力和责任明确的路线，他只对德国而不对其他问题负责。”克莱还表示，必须尽快对德采取统一的经济政策，“否则德国经济就将崩溃，就将出现一种有利于共产主义发展的政治混乱”。
克莱的观点一开始遭到了国务院高层的反对。国务院政策制定者“倾向于压制任何会引起法国仇德情绪的、削弱法国政府并使其落入法共手中的政策”。国务院不断地告诫克莱，要注意其政策对第三国的影响。然而，随着东西方分裂的加剧，美国国务院自己也越来越认识到加快西德复兴的必要性。
1946年6月5日，四大国召开了专门讨论德国问题的巴黎外长会议第二阶段会议（6月5日—7月12日）。会上英美与苏联在诸如德波边界、占领区之间的合作等重大问题上的分歧不仅没有能够缩小，反而进一步扩大。7月10日，贝文发表声明，正式提出了实现德国经济复兴的政策，要求将德国在经济上视作一个整体，实现德国的经济统一。同日，莫洛托夫也在会上发表声明支持德国统一，但他却更加强调德国的政治统一，即要求先建立全德中央政府再考虑经济统一的问题。第二天，美国代表詹姆斯·贝尔纳斯也发表声明，重申贝文先前所提的经济统一德国的原则。
1946年7月11日，贝尔纳斯在巴黎外长会议上正式向其他三国发出了合并占领区的邀请，并得到了向来支持德国经济统一的英国响应。9月5日，英美公布了合并占领区协议，决定要在英美两个占领区内设立八个管理双占区各项经济事务的部（委员会）及各州总理组成的中央委员会。合并协议公布的第二天，贝尔纳斯在斯图加特的演讲中公开宣布了美国复兴西德和实现德国经济统一的政策：“德国人不应失去通过辛勤劳动改变命运的可能性，工业增长和进步也不能将他们拒之门外……美国坚定地相信，只要考虑到德国的经济生活和活动，那德国就应作为一个经济整体来管理，区际障碍也应被完全消除。”贝尔纳斯的这次讲话被视为美国对德经济复兴政策的形成。不过，美国此时仍然没有确认西德复兴在西欧复兴中的优先地位。
三、东西方在德国问题上分歧的扩大
1947年1月1日，英美双占区合并协议生效。然而，双占区的建立并未明显加速德国经济的复兴。1946年冬席卷西欧的自然灾害进一步加重了德国的苦难。1947年初，杜鲁门授权前总统胡佛前往中欧对德国、奥地利的经济形势进行调查。在1947年3月向杜鲁门提交的“胡佛报告”（The Presidents Economic Mission to German and Austriaby Herbert Hoover）中，胡佛（Herbert Hoover，1874—1964）详细地表述了德国经济面临崩溃的严峻形势，并认为美国政府只有采取措施全力复兴西德经济，才能实现西欧的复兴。显然，胡佛报告的精神是与美国至此所持的西欧诸国平衡复兴的政策相悖的。因此，它在美国政府中引起了相当大的争论。以海军部长等为代表的一方支持胡佛的建议；而国务院一些官员则表示反对。负责对德赔偿事务的官员埃德温·波利（Edwin Pauly，1903—1981）认为，胡佛报告全面推翻了美国的对德政策，如果该报告的建议得到执行，就意味着“以牺牲德国邻国为代价来换取德国的复兴，并且会产生德国统治欧洲大陆的阴影”。
进入1947年后，美苏之间的冷战更加激烈。3月10日—4月24日再次召开四大国外长会议，全面讨论德国问题，重点即是德国的统一与政治制度。苏联外长莫洛托夫要求德国应成为一个统一的爱好和平的国家——设有两院国会和全德政府的民主共和国。美国国务卿乔治·马歇尔（George Marshall，1880—1959）则建议实行联邦制，把德国分成10—18个州组成的联邦，并强调德国的经济统一是成立德国政府的基础。莫洛托夫指责双占区违背了德国统一原则，实际上造成了德国的分裂。结果，这次会议在德国统一问题上没能达成任何协议。
为了和国内对手协调立场一致应对苏联，美国国务院逐渐形成了新的欧洲重建政策——综合复兴政策（Comprehesive Recovery Programm）。该政策的主要特点是：注重德国复兴在西欧复兴中的作用；顾及其他西欧国家的复兴，实现西欧的整体复兴；西欧一体化。综合复兴政策一方面肯定了德国复兴在西欧复兴中不可替代的作用，将西德的参与看作是“美国援助建议不可缺少的前提条件”；另一方面也强调让西德融入西欧，使德国的生产和贸易符合整个欧洲的要求。“这是一种使德国复兴与其邻国的经济安全需求相协调的方法，也是赢得其邻国对一体化及遏制苏联扩张的超国家体系的支持的办法，也是使西欧得以自立的基础。”综合复兴政策的形成，为英美进一步实现德国西占区的经济统一和复兴扫清了障碍。
1947年5月29日，英美签订了“改组双占区经济结构的决定”，并成立了设有经济委员会、执行委员会和其他管理机构的“联合经济区”。1947年6月5日，马歇尔在哈佛大学的演讲中正式提出了著名的“欧洲复兴计划”（European Recovery Plan），亦称“马歇尔计划”。9月，由英法等16个西欧国家组成的欧洲经济合作委员会（Committee of Europe Economic Cooperation）向美国提出了欧洲复兴的四项原则和美国贷款的具体数额。1948年4月16日，德国西占区三个军事长官和西欧16国一起签订了“欧洲复兴计划”，西德从中得到15.6亿美元的援助。“马歇尔计划”对西德经济的复兴起到了很大的推动作用。正如路德维希·艾哈德（Ludwig Erhard，1897—1977）在1950年2月26日所说的，“马歇尔计划”的巨大帮助再次让德国经济走上了正途。
1947年7月11日，美国制定了联合参谋部1779号指令，表明美国政策的基本目标是尽全力实现各占领区之间的经济统一。指令还指出，一个有秩序和繁荣的欧洲，需要一个稳定和富饶的德国作出经济贡献，鼓励德国人民重建一个致力于和平目的的自给自足的国家，并和欧洲经济实现一体化。
与此同时，对共产主义威胁的恐惧和对美国援助的迫切需要，也促使法国政府在1947年春莫斯科外长会议之后逐渐改变了那种徘徊在东西方之间的外交路线，加速向英美靠拢。1947年5月4日，法国总理保罗·拉马迪埃（Paul Ramadier，1888—1961）将法共赶出了联合政府。在苏联的支持下，强大的法共不断掀起反美反政府的宣传活动，这使法国政府明显地感觉到了来自共产主义的威胁。美驻法大使杰弗逊·加菲利（Jefferson Caffery，1886—1974）1947年7月18日报告说：法共不仅攻击美国要从“经济上殖民法国”，还将美国的鲁尔政策斥之为“将鲁尔的经营权送给了曾服务过希特勒的人”。法共报纸《人道报》（Humanite）则公开抨击法国政府：如果“多列士（莫里斯·多列士，Maurice Thorez，1900—1964，法共总书记）按人民意愿组阁或只要法共未被赶出政府，现在‘走向地狱’的形势便不会发生”。为了维持政权的稳定，法国政府要求美国加大对法援助。总之，经济和政治上的双重困境加重了法国对美国的依赖，迫使其不得不接受英美的对德复兴政策。
1947年11月25日—12月15日，四大国外长再次在伦敦开会。这次会谈的气氛是“冰冷和紧张的”，各方都坚持自己的立场。会上，四大国围绕德国问题展开了激烈的争论。11月27日，莫洛托夫建议会议应首先准备对德和约，而对德和约的首要一条就是要建立全德民主政府。在12月5日的声明中，马歇尔则针锋相对地表示：“任何有关德国政治组织的决定都必须以建立德国经济统一为前提。”12月15日，莫洛托夫企图让东德的德国人民代表大会的代表来会议旁听，遭到了英法美的一致拒绝。于是，早已决心结束此次会议的马歇尔便突然宣布无限期休会。会议没有任何结果，最终破裂。
伦敦外长会议破裂后，英美决心加快复兴西德和成立西德国家的步伐。1947年12月18日，马歇尔、贝文分别指示克莱和英占区军事长官布赖恩·罗伯逊（Brian Robertson，1896—1974）“要毫不迟疑地改进双占区的政治组织”。1948年1月7日、8日，克莱、罗伯逊在法兰克福召开会议，确定了双占区机构政府化的具体措施。1948年2月5日，双占区经济委员会（Wirtschaftsrat des Vereinigten Wirtschafsgebietes）的权力和人数都得到进一步扩大。但是，英美心中十分清楚，要想在复兴西德的同时加强西方盟国之间的团结，真正使西欧得以复兴，就必须迫使法国转变在德国问题、尤其是在鲁尔问题上的态度。因此，在1947年伦敦外长会议期间，英美继续支持法国在经济上兼并萨尔，以诱使法国改变在德国问题上的强硬立场。
而在伦敦外长会议期间，东西方的矛盾和英美的拉拢也使法国最终下定决心，改变过去那种游离于东西方之间的外交政策，全面投入英美的怀抱。正如美国国务院官员迪安·艾奇逊（Dean Acheson，1893—1971）所说：“到了11月，在伦敦外长会议上，三个盟国终于能够结成一条坚强的阵线来对付俄国人了。”法国整体对外政策的转变，为其与英美在德国问题上进行协调创造了条件。11月28日，法国外长乔治·皮杜尔（Georges Bidault，1899—1983）重申，一旦此次外长会议未能达成协议，关于合并法占区的讨论将会加快。四国外长会议破裂后，“法国即承认四国间的关系不再允许它单独呆在德国，考虑法占区与双占区的合并是时候了，这样，伦敦外长会议就为德国事务中的另一个重要决策——决定建立西德政府铺平了道路”。
四、鲁尔国际管制问题与《伦敦议定书》的出台
鲁尔（Ruhr）是德国历史上最重要的工业区之一。如何处置鲁尔工业，使之不再为德国的侵略扩张服务，而只为欧洲的持久和平与繁荣作出贡献，这是二战后盟国争论的焦点之一。
在1945年7月召开的波茨坦会议上，英美苏三大国围绕着鲁尔问题就展开了首次交锋。7月20日，苏联代表迈斯基向英美代表提出四大国共管鲁尔方案。苏联提出该方案的主要目的是要更方便地从鲁尔索取赔偿。莫洛托夫在7月30日的备忘录中明确指出，建立四大国“鲁尔地方管理机构”，是为了“让鲁尔工业被应用于赔偿，以符合共同赔偿计划”。另一方面，苏联急于插手鲁尔，也是为了保证对德安全。迈斯基在提出共管鲁尔方案时明确指出：“鲁尔是德国工业的心脏……将鲁尔及其煤、钢、铁和铁路留在一起是极度危险的。”
然而，美国却不想让苏联插手鲁尔。杜鲁门上台后，美国政府逐渐改变了罗斯福时期的对苏政策，转而采取一种以经济、军事压力迫使苏联让步，维持美苏合作的政策。美国认为，如果得不到西占区，尤其是鲁尔的赔偿设备，苏联战后重建就会困难重重。一个牢牢掌握在西方手中的鲁尔将是强迫苏联在东欧等问题上让步的重要砝码。因此，贝尔纳斯在波茨坦会议上拒绝讨论苏联四大国共管鲁尔的方案。这一政策后来成为美国战后对鲁尔政策的一个基本出发点。它不仅在事实上将苏联排除在鲁尔管制之外，还极大地加速了冷战的出现。有的学者甚至认为，战后欧洲遏制政策在贝尔纳斯、杜鲁门不愿考虑苏联四大国共管鲁尔政策时就已初露端倪，因为“德国工业潜力的心脏将完全被西方所控制，没有苏联的参与”。
英国也对苏联四大国共管鲁尔的方案顾虑重重。英国外交部官员沃尔特·蒙克顿（Walter Monckton，1891—1965）爵士表示，“苏联的方案虽然具有巨大的经济含义，但其政治含义却更重大”。英国外交部德国处官员康·欧奈尔（Con ONeil，又译欧念儒，1912—1988）也认为，这一方案使“苏联有可能参与鲁尔的国际管制，在这方面，迈斯基自然没有明确地指出，是否（鲁尔）会出现苏军……事情发生了巨大的变化，我们必须对此作全面的考虑，而考虑的出发点应是，这些地区现在为英国占领区”。
二战后，由于按照有关协议参加了盟国对德管制委员会，法国成了除英美苏三大国之外在鲁尔问题上最有发言权的又一个国家。法国此时鲁尔政策的核心就是将这一地区从德国分离出来，并成立一个国际共管的独立的鲁尔国。这个国家不仅要有领土、人口，更要有包括设置关税壁垒权在内的国家主权。在坚持分离鲁尔的前提下，法国还计划对鲁尔工业实行国际监督和管制，制定如鲁尔经济非武装化方案、鲁尔工业产权、经营权国际化的方案等。法国认为，这种政策可以最大限度地保证自身的安全。但是，在巴黎外长会议的第一阶段（4月25日—5月15日），英美苏却将主要精力放在讨论对其他战败国的和约上，并未对德国问题作深入的探讨。在专门讨论德国问题的第二阶段会议（6月5日—7月12日）上，英美和苏联又在德国经济统一与政治统一问题上争执不下。双方的不欢而散使法国在这次会议上实现自己德国政策的愿望落了空。
更为严重的是，不管是英美经济统一德国的政策，还是苏联政治统一德国的目标，都是与法国肢解德国的方案相悖的。得不到三大国的支持，法国不得不在鲁尔问题上降低要价。正如美国国务院一位官员所说的：“既然他们意识到这个问题达成协议的可能性很小，他们可能会不再强调其政治分离鲁尔的方面。不过，他们将对控制鲁尔工业以保证法国和其他欧洲国家产品（供应）的措施极为感兴趣。”
在1947年3—4月举行的莫斯科外长会议上，莫洛托夫再次重申了苏联参加鲁尔管制的要求，“将鲁尔资源置于盟国中任何一个单独的管制之下都是错误的和不允许的”，“任何将苏联和其他盟国从对鲁尔工业区实质性的管制中排除出来的计划都是不允许的”。为了实现对鲁尔工业的控制，法国对苏联的这一方案给予了支持。法苏在鲁尔问题上的合作引起了英美的惊恐。为了阻止法苏接近和苏联插手鲁尔，英美一面严词拒绝了经济共管鲁尔的计划，一面又在鲁尔煤炭供应问题和萨尔问题上大力拉拢法国。随着此次外长会议的破裂，在四大国的框架下全面解决鲁尔问题已变得不可能。于是，英美决定撇开苏联，由西方国家单独解决鲁尔问题。
1947年底，四大国伦敦外长会议破裂后，英美决心加快复兴西德和成立西德国家的步伐。但是，英美十分清楚，要想在复兴西德的同时加强西方盟国之间的团结，真正使西欧得以复兴，就必须迫使法国转变在德国问题、尤其是在鲁尔问题上的态度。
1948年2月26日，英法美三国及低地国家在伦敦召开了专门讨论德国问题的“六国伦敦会议”。由于在会议的准备阶段英美已就成立西德国家的问题达成一致，所以这次会上的斗争仍然主要在美法之间进行。1947年底四大国伦敦外长会议结束时，皮杜尔曾表示，如果对德安全和管制鲁尔这两件事使法国得到满足，成立西德政府等问题当可迎刃而解。因此，鲁尔问题和对德安全问题便成了此次会议的中心议题。
1948年2月27日，法国代表勒内·马西格里（Rene Massigli，1888—1988）在六国伦敦会议上提出了法国在对德安全方面的需要，希望盟国能有效监督德国的非军事化。美国代表刘易斯·道格拉斯深知，满足法国在安全方面的要求对法美在鲁尔问题上达成妥协具有十分重要的意义。3月2日，道格拉斯向马歇尔建议，“设立三国军政府管理机构的附属机构军事安全委员会”，理由是“如果法国在防范德国侵略方面获得美国的长期防务合作，即在这种情况下我们将在莱茵河作战，法国在德国工业及重建方面的态度就会宽松很多”。3月4日，马歇尔回信道格拉斯，正式授权他向会议提出建立隶属三国军政府的军事安全委员会。对于这一建议，法国当然是十分欢迎，而英国也没有什么异议。5月26日，六国伦敦会议通过对德安全文件，正式提出建立军事安全委员会。
相对军事安全委员会的谈判来说，西方三国关于鲁尔经济管制的谈判要更为复杂和漫长。早在1947年10月，皮杜尔就提出了关于国际共管鲁尔经济的详细方案：（1）在占领期间鲁尔煤钢工业的经营权由英美管制小组负责监督；（2）“为了使鲁尔融入有组织的欧洲，要建立一个永久性的机构（鲁尔国际管制机构），保证鲁尔的煤钢产品在德国和需要它们的欧洲国家之间公平地进行分配”；（3）这个永久的机构不仅要有产品分配权，在将来还要拥有必要的来自占领当局或管制小组的管制权，以使该机构能够实现鲁尔的非军事化；（4）该机构不用等占领结束即可建立。法国在六国伦敦会议上所提的国际管制鲁尔的方案就是在这一方案的基础上形成的。
在一番激烈的讨价还价之后，法美暂时达成妥协，制定了所谓的《鲁尔管制文件》，对鲁尔煤钢工业的产权、经营权、产品分配权和管制权作出了笼统的规定。与此同时，法国也在原则上接受了英美重建西德国家的计划。
1948年6月7日，六国伦敦会议公布了包括《鲁尔管制文件》在内的《伦敦议定书》（Londoner Empfehlungen），对未来西德国家的重建提出以下建议和计划：成立三占区，且三个西方占领区全部参加“马歇尔计划”；建立鲁尔国际管制机构，由英法美荷比卢德七国共同负责鲁尔煤钢产品的分配；建议三国占领当局尽早召开西占区各州总理会议，并授权他们召开制宪会议并制定宪法；对未来西德国家结构作出规定等。
然而，《伦敦议定书》中对鲁尔工业的处置依旧不能令法国满意。1948年6月16日，法国国民议会以微弱多数通过了《伦敦议定书》。不过，在批准协议的同时，国民议会再次强调，法国希望鲁尔煤矿和基础工业国际化，并寻求通过国际管制机构参与对鲁尔企业的指导，寻求参与控制德国工业潜力的扩张。但是，克莱与罗伯逊却在1948年11月10日一起制定了德国煤钢工业改组法令——75号法令（Law No.75onthe reorganization of German Coaland Steel Industry）。该法令不仅将德国钢铁工业的产权交由未来的德国政府决定，还将其经营权交给由军政府指定的托管人（这些人多数是原企业的德国老板）组成的托管协会负责。克莱等人的做法引起了法国的强烈不满。在此背景下，六国外长于1948年11月11日—12月24日再次在伦敦召开会议，专门讨论鲁尔国际管制问题。
会议一开始，法国就重提在鲁尔实现产权与经营权国际化（这时经营权国际化是指将鲁尔企业的日常经营权转交给鲁尔国际管制机构）的要求。但美国方面并不打算作出让步，“美国完全有义务同法国商量（鲁尔问题），但这并不等于美国有义务同意法国的意见，产权国际化不仅会引起复杂的法律问题，而且会破坏西德的经济和政治声誉；经营权的国际化是惩罚性的手段，是不信任西德的表现”。法美在鲁尔产权和经营权上的分歧使会议陷入了僵局。
然而，随着柏林危机中美苏斗争的加剧，美国越来越需要法国在这次斗争中支持自己。国务院官员主张软化美国在75号法令中所形成的过激立场，在鲁尔产权和经营权国际化方面给法国回旋的空间。道格拉斯在1948年11月19日给马歇尔的电报中明确反对由军政府决定鲁尔产权的未来。因为：（1）由军政府决定产权可能危及欧洲和平；（2）产权问题已不是占领事务，不应由军政府决定。而且“鲁尔工业产权的未来也不应仅由在这一地区进行管制的两国政府决定”。
为了早日解决问题，马歇尔在巴黎召开了由克莱、军政府政治顾问罗伯特·墨菲（Robert Murphy，1894—1978）、国务院官员查尔斯·波伦（Charles Bohlen，1904—1974）、杰弗逊·加菲利等人参加的专门讨论当时西欧局势的会议。身为国务卿的马歇尔在这次会议上宣布，为了争取法国早日在德国问题上与美国协调一致，除不能同意鲁尔产权国际化外，法国关于国际管制鲁尔经营权的要求可通过让法国参加英美管制小组的方式予以满足。虽然克莱对马歇尔的态度十分失望，却也无可奈何。
在解决美国政府内部的分歧后，马歇尔在1948年11月19日正式同意法国加入英美煤钢管制小组，打破了美法在六国伦敦会议上的僵局。1948年底，《鲁尔国际管制条约》出台，对鲁尔国际管制机构的具体职能作出以下规定：（1）占领期间占领当局在鲁尔保留一定的管制权；占领结束后这一权力移交给鲁尔国际管制机构和军事安全委员会，或依据盟国协定建立的其他机构；（2）鲁尔国际管制机构的职能主要是根据德国和欧洲国家的需要分配鲁尔煤钢，促进欧洲复兴，但在行使这项权力时，它必须同有关占领当局协议如何使管制机构的决定同需要提交欧洲经济合作组织建议中的规章和计划的准备工作取得协调。但是，管制机构不能对这些工业经营的细节加以控制，且不能对正常的经营权进行干涉；（3）通过法国的参与，原英美煤钢管制小组将改组为联合煤炭、联合钢铁管制小组（Combined Steel Group，简称CSG），负责监督指导鲁尔的煤钢工业，包括生产、投资、开发和其他有关经营权的问题。在适当时候其权力将移交给管制机构、军事安全委员会或其他国际机构。
在满足了法国对安全和鲁尔国际管制方面的要求后，英美建立西德国家的计划才最终得以实现。1949年4月8日，三大占领国在华盛顿签订协议，完成了建立西德国家的最后程序，并将三国军政府缩小为文职的高级专员委员会（Allierte Hoche Kommission），负责对新成立的西德国家进行监督。4月28日，鲁尔国际管制机构也最终得以建立。