威廉二世时代的政治生态与俾斯麦时代不尽相同，无论是对内政策还是对外政策，都出现了明显的转向。在对内政策方面，不稳定和非连续性成了这一时期的主要特征；在对外政策方面，推行“世界政策”和谋求世界霸权成了主导性的取向。
一、俾斯麦解职和威廉二世亲政
1888年是德国历史上的所谓“三皇之年”（Dreikaiserjahr）。是年3月9日，老皇帝威廉一世去世，具有自由主义思想的弗里德里希三世（Friedrich III.，1831—1888，1888年在位）即位。但是这位新皇帝在位仅99天，还没有来得及挑战俾斯麦独断专行的政治地位，就驾鹤西去了。此后，弗里德里希三世与英国维多利亚女王（Viktoria，1819—1901）的长女维多利亚公主（Viktoria，1840—1900）婚生之子、年仅29岁的威廉二世（Wilhelm II.，1859—1941）登上了德意志皇帝的宝座。
起初新皇帝与老宰相之间的关系尚算融洽。1888年6月25日，威廉二世在帝国议会发表登基演说时，两人不仅热烈握手，年迈的俾斯麦还弯腰亲吻新主人的手，以示躬顺之意。但是年轻气盛的新皇帝有着一种极强的权势欲，他希望能直接行使君主的权力，亲自治理国家，这势必会与擅权独断的俾斯麦发生冲突，无法长期共处。而根据俾斯麦一贯奉行的君主制原则，大臣是君主的奴仆，在与君主发生矛盾时只能选择后退。这就预示着这位三朝元老的最终命运。果然，威廉二世继位不久，双方在内政和外交方面出现了一系列的分歧和矛盾。
双方的一个重要分歧是关于解决社会问题的对策。1883年，为了打击社会民主党，拉拢工人阶级，缓和国内阶级矛盾，同时也是为了解决因工业化而带来的诸种社会问题，俾斯麦曾促使帝国议会通过了《疾病保险法》（Krankenversicherungsgesetz）、1884年和1889年又先后促使帝国议会通过了《事故保险法》（Unfallversicherungsgesetz）和《老年及残废保险法》（Alters-und Invalidittsversicherungsgesetz）等国家层面的社会保险立法。此后，当看到社会民主党并未因此被打垮，工人运动仍持续高涨后，老宰相便失去了继续推动社会保险立法的兴趣。但是新皇帝却希望进一步完善社会政策，以凸显自己的慈恩形象，因而对社会问题表现出“特别的兴趣”。1889年5月，鲁尔煤矿工人大罢工，威廉二世不仅亲自参与调解，甚至在柏林皇宫中接待工人代表，而且在罢工结束后还要求就进一步实施国家社会政策提出建议，并把这些建议写成了备忘录，于1890年2月4日以《二月公告》（Februarerlasse）形式颁布，提出要实施劳工保护。俾斯麦则认为，鉴于社会民主党的力量仍在发展，此时推出新的社会政策只会对社会主义工人运动起到鼓励作用，因而加以反对。
二者之间的另一个分歧是关于延续“反社会党人非常法”问题。俾斯麦对以和平方式争取工人阶级已经不存在幻想，因而主张采取更严厉的措施镇压社会民主党。他在1889年10月提交给议会的新的反社会党人提案中，加入了所谓的驱逐出境权力（Ausweisungsbefugnis）条款。这一条款遭到民族自由党等许多议会党团的反对，因为他们担心此遭会用到自己的身上。所以帝国议会在1890年1月25日以167票对98票否决了新的反社会党人提案。威廉二世也不赞成添加“驱逐出境”条款，他希望用和平手段来争取工人。结果，在1890年2月20日的新议会选举中，支持俾斯麦的卡特尔政党联盟大败，该联盟在议会中的议席由220个下降到135个；在野党则大胜，其中社会民主党虽然只获得35个议席，但赢得了150万张选票，支持者接近选民总数的20%，成为得票数最多的政党。这一切表明，俾斯麦的镇压政策已经失败。
俾斯麦与新皇帝的关系也因其政敌的挑拨而受到损害。威廉二世受到俾斯麦的保守党死对头、宫廷传教士阿道夫·施特克尔（Adolf Stcker，1835—1909）等人的影响。1888年8月14日，施特克尔以《薪堆书简》（Scheiterhaufenbrief）为名在《十字报》上发表文章，阐明了除掉俾斯麦的路径：让新皇帝确信不会从俾斯麦那里得到好的建议；放火烧掉俾斯麦赖以统治的卡特尔政党联盟。此后，施特克尔和日后成为普鲁士农业大臣的哈默施泰因（Ernst von Hammerstein-Loxten，1827—1914）等人又通过格弗肯事件（Geffcken-Affre）继续恶化俾斯麦与新皇帝的关系。格弗肯（Friedrich Heinrich Geffcken，1830—1896）是弗里德里希三世的同学，他在1888年秋发表的1870年—1871年战争日记中谈到，弗德里希三世期望建立中央集权，他不信任德意志联邦内的诸侯们的作用。俾斯麦认为这些日记危害帝国的联邦建设，对格弗肯提出控告。尽管俾斯麦的担心不无道理，但其行为无疑有对弗里德里希三世不敬之意，因而影响到威廉二世与老宰相之间的信任。
新皇帝与老宰相在外交上也有分歧。俾斯麦把维持与俄国的友好关系视为其对外政策的基石之一，外交重点置于欧洲大陆。新皇帝则更倾向于亲近英国，以便在海外扩张中得到英国的帮助。他希望在殖民地问题上有所作为，以便为迅速工业化中的德国夺取所需的原料产地、商品和资本输出场所，并多次与俾斯麦谈及该问题，但后者总是充耳不闻。对此，皇帝非常不满。
威廉二世与俾斯麦彻底决裂的最根本的原因是两者之间的权力斗争。1890年3月2日的内阁会议上，俾斯麦要求大臣们严格遵守1852年9月8日弗里德里希·威廉四世颁发的内阁指令，即除陆军大臣外，其他大臣在向国王直接汇报涉及内阁政策的问题时，必须事先通知首相。俾斯麦此时提出这一问题，目的在于牢牢控制内阁，防止内阁大臣在皇帝面前谈及对自己不利的政见。威廉二世认为该指令限制了他与其他大臣的自由交往，限制国王权力而有利于首相，要求加以修改。3月12日，俾斯麦在未事先请示皇帝的情况下就与中央党领袖温特霍斯特会面，商讨中央党在议会中支持政府的问题，威廉二世又视之为对君主的极端不尊重。3月15日，威廉二世与老宰相进行最后一次谈话，批评其未经皇帝同意就与议员谈判。他还批评俾斯麦在外交政策上没有向皇帝作详细的报告，没有将驻外使节的报告及时转呈给自己。17日，皇帝派人通知俾斯麦，要么同意废除1852年内阁指令，要么提出辞呈。倔强的俾斯麦不愿让步，只有递上辞呈。
3月19日，俾斯麦向威廉二世提出辞呈，3月20日，风云欧洲政坛近30载的俾斯麦被免去宰相之职。不过，威廉二世对这位为普鲁士和德意志民族作出过巨大贡献的宰相还是表示了极大的尊重。他不仅册封俾斯麦为劳恩堡公爵和陆军元帅，而且采纳其建议，任命卡普里维接任帝国宰相和普鲁士首相之职。事后威廉二世在其回忆录中也表示：俾斯麦作为一位伟大的政治家以及他对普鲁士和德国的不朽贡献是毋庸置疑的，对他有的只是“尊敬和崇拜”。这应该是发自威廉二世内心的想法。至于他逼迫俾斯麦辞职，显然是不想永远被笼罩在这位老宰相的权力阴影之下，迫不及待地希望能亲自作为一番。
早在俾斯麦下台前，就已经有舆论指出：“皇帝日后想自己做宰相”。俾斯麦下台后，威廉二世终于有了“亲政”（persnliches Regiment）的机会。德国历史由“俾斯麦时代”进入了“威廉时代”。威廉二世时期的帝国中央行政治理特点与俾斯麦时代截然不同。在俾斯麦时代，作为帝国创立者，俾斯麦凭借其巨大的影响力和过人的政治谋略，大权独揽，规范着帝国的政治生活。到了威廉二世时期，尽管皇帝也试图自己亲自治理国家，把大臣们当成自己的帮手，但他的治国之道通常带有即兴的特点，在政策方面缺乏俾斯麦那种连贯缜密的思考和全局意识。结果是，帝国的政治生活陷入了皇帝、宰相、国务秘书、普鲁士大臣、军队、宫廷待从、顾问、利益集团等多种力量的纠缠博弈之中，“摇摆不定”成了这一时期的主要政治特征。人们通常把威廉二世统治时期在政治、社会、文化和艺术领域所形成的这种典型特征和现象统称为“威廉主义”（Wilheminismus）。
二、威廉时代国内政治的发展
与老宰相俾斯麦不同，威廉二世在国内政治生活中表现出极具时代特点的形象。一方面，他与19世纪末德国经济文化的高速发展相契合，特别关心德国工业界的利益和德国在世界上的地位，希望通过与工业界建立一种亲密的关系来树立自己的现代君主形象。另一方面，他在骨子里又继承了霍亨索伦王朝传统的君主统治理念，将自己的君主权力凌驾于人民之上，惘顾宪法，强调君主权力高于议会，表现出一种孤傲的独裁意识。这种集现代和传统于一身的矛盾性使得威廉二世时期的政治生活呈现一种摇摆不定和无重心的特征。
威廉二世时代的德意志帝国国内政治发展大致经历了四个时期：卡普里维时期（1890—1894）、霍恩洛厄时期（1894—1900）、比洛时期（1900—1909）和贝特曼·霍尔维格时期（1909—1917）。
（一）卡普里维的“新路线”
卡普里维接任俾斯麦之后，在内外政策方面都出现了转向，推行所谓的“新路线”（Neuer Kurs）。“新路线”的主要内容是：在对内政策方面，为了适应德国向工业社会转型过程中形成的新型社会结构，一反俾斯麦的强硬镇压政策，试图通过进一步推进社会政策来实现社会的全面和解。其口号是：“凡与国家福祉有关的，无论何处何人，都要予以善待。”在对外政策方面则转向亲英疏俄，开始了“世界政策”的前奏曲。
为了顺利推行新路线，原俾斯麦时代的多数重要官员都被替换。在新政府中，新任商业大臣汉斯·冯·贝尔莱普施（Hans von Berlepsch，1843—1926）、新任财政大臣冯·米克威尔、内政大臣恩斯特·路德维希·赫富特（Ernst Ludwig Herfurth，1830—1900）和留任的帝国内政部国务秘书兼普鲁士副首相冯·伯蒂歇尔（Karl Heinrichvon Boetticher，1833—1907）成为核心人物。
卡普里维的“新路线”在对内政策上有明确的目标，亦即用和解政策（Vershnungspolitik）取代俾斯麦的对抗政策。用卡普里维自己的话说，他的任务就是要让“德意志民族在经历了伟人和伟业之后回归日常层面”，实现社会各阶层的平衡和安宁。其和解政策有两大核心内容：一是积极介入社会冲突，在俾斯麦的国家社会保险立法的基础上继续推进社会政策，博取工人阶级对现存制度的支持；二是抛弃俾斯麦在议会中推行的分裂政策，不仅要依靠保守派政党，还要积极争取中央党和资产阶级自由派政党等在野政党的支持，实现各政党之间的和平。
在社会政策方面，基于1889年鲁尔工人大规模罢工斗争的教训，新政府决意进一步推行社会政策，缓和社会矛盾。《二月公告》是新的社会政策的发端，也是新路线的开始。1890年3月，由威廉二世亲自发起的第一届国际劳工保护会议（Erste internationale Konferenz für Arbeiterschutz）在柏林召开。1891年，帝国议会又相继通过了《职业条例修正案》（Gewerbeordnungsnovelle） ，增加了《劳工保护法案》（Arbeiterschutzgesetzgebung）等劳工保护立法。相关法令规定：禁止星期日工作，取缔14岁以下童工，未满16岁青年每天工作不得超过10小时，女工每天工作时间不得超过11小时；设立职业法庭处理劳资纠纷，加强对劳工保护的监督，规定对劳工的生活和健康的保护等。这些法案的通过和实施，彰显了德国社会政策的巨大进步，也是德国向现代社会国家转型的重要标志。
“新路线”也涉及普鲁士。同样基于社会调和和平衡原则的考虑，财政大臣米克威尔在普鲁士推行了税制改革，取得了明显成效。1891年6月24日，普鲁士引入新的所得税法，改变了过去实行分级征税的办法，代之以累进所得税，人们根据收入的多寡纳税，一些最低收入的人群获得了免税待遇，从而使纳税更趋公平，政府税收也有所增加。1892年，普鲁士政府又将土地税、房产税和营业税等转给社区，从而改善了城市和乡镇的财政状况。从实现公平税收、提高征税效率和改善普鲁士国家财政状况的角度来看，新的税制改革具有明显的进步意义。
与税收改革相对应，普鲁士还进行了三级选举制改革。原本的三级选举制一直按照纳税额的多少划分为三个等级。由于新的税制改革将土地税、房产税和营业税等转给了社区，并且取消了分级征税制，国家征收的税种只剩下累进所得税和财产税，第一和第二等级的选民因此大幅减少。在这种情况下，新的三级选举采用了选区制，也就是将等级的划分直接放在初选选区中进行。如此一来，在乡镇，由于选区与乡镇范围一致，改革对选举影响不大，但在城市中，相关改革对选情冲击很大。它意味着，住在富人区者，即便纳税额较高，也可能被纳入第三等级，住在穷人区者，即使只交较少的税，也可能进入第一或第二等级。以柏林为例，1893年时穷人区的第一等级纳税额只需12马克，而居住于宰相官邸所在的弗斯大街的人，即使纳税额高达2.7万马克，也只能列入第三等级。宰相卡普里维和他的8个大臣都属于第三等级，只有三位大臣位列第二等级。因此，在所在居住区的社会经济地位成为划入选举等级的决定性因素。
对外贸易政策的转变是“新路线”的重要内容之一。卡普里维政府在对外贸易中推行新的贸易条约政策，即通过与相关国家订立贸易条约，降低农产品等关税来换取别国更多地进口德国商品，特别是德国的工业品，从而在一定程度上放松了俾斯麦自19世纪70年代末以来实行的贸易保护主义。1891—1893年间，德国分别与奥匈、意大利、比利时、瑞士、塞尔维亚、罗马尼亚等国签订了贸易条约，以降低德国从这些国家进口的农产品和原料的进口税为条件，换取它们降低德国工业品的进口关税。甚至从俄国进口的谷物也于1894年获得了“最惠国待遇”。
卡普里维政府的新贸易政策兼具社会政策和外交政策双重目的。就社会政策层面而言，到19世纪90年代，德国已经从农业国转变为工业国，工业的迅速发展要求促进工业品出口，降低农产品和原料的进口关税，以便创造更多的就业岗位，降低工业生产成本和工人购买面包等所需生活费用，进而缓和工人阶级的斗争情绪。关于这一点，卡普里维在帝国议会中说得非常明白：“我们必须出口，要么出口货物，要么输出人口。面对增长的人口，没有一个稳定增长的工业，我们就无法继续生存。”从外交层面看，与奥匈、意大利签订相关贸易条约，进一步巩固了三国同盟的关系，1894年德国与俄国贸易协定的签订则在很大程度上缓和了两国之间的紧张关系。
在与各政党的关系方面，卡普里维并不想过份依赖各右派政党，而是希望与其他政党或政治势力也保持友好关系。他给天主教会补发了在文化斗争中被扣留的国家补助金，归还了被没收的汉诺威居尔夫家族的财产，停止了1886年开始的压制波兰人的措施，通过社会政策缓和了与工人阶级的关系。但是，所有这些平衡政策都有一个限度，那就是不损害君主和国家的权威。就此而言，卡普里维的政策是一种开明的保守主义。
但是卡普里维在实施国内“新路线”方面并不顺畅。首先，卡普里维政府对外贸易政策的转变直接导致了他与保守党之间的冲突和决裂。新的贸易政策侧重于关注工业界的利益而忽视了对农业的保护，导致农产品价格下跌，因而遭到以大庄园主为核心的保守党的强烈反对。他们把降低农产品关税视为对德国农业的极大威胁。正是在这一背景下，1893年2月18日，大庄园主成立了旨在保护德国农业界利益的“农场主同盟”，抵制政府的新贸易政策。
其次，卡普里维在缓和与在野党的关系方面也出现了挫折。1892年春，普鲁士文化大臣策德利茨特吕奇勒（Robert von Zedlitz-Trützschler，1839—1914）向邦议会提出新的学校法草案（Schulgesetzentwurf） ，据此，普鲁士各城市的混合教派学校的校理事会将由教派理事会接替，教会有权考察老师讲授的宗教课程是否合理。这一草案迎合了中央党的口味，却遭到资产阶级自由党人和科学界、教育界的强烈反对。策德利茨最终被迫辞职，草案也因此撤销。结果，卡普里维两边都不讨好，自由党人批评其支持草案，中央党人则对于撤销草案不满。
面对这样一种结局，卡普里维于1892年3月23日辞去了普鲁士首相之职，从而导致了帝国宰相兼任普鲁士首相的行政运作模式的分解。卡普里维的权力由此大大削弱。接替其出任普鲁士首相的是倾向于保守党立场的博托·楚·欧伦堡（Botho zu Eulenburg，1831—1912）。
1893年5月帝国议会又拒绝了政府提出的扩充军队提案，卡普里维政府再次受到打击。当时卡普里维政府认为，由于德俄两国交恶，两线作战的威胁与日俱增，有必要增加德国陆军人数，但相关提案遭到议会中多数议员的反对。卡普里维为此不得不解散议会。在新选出的帝国议会中，保守派政党借助于民众的民族主义情绪获胜。新的扩军法案才在帝国议会中获得通过。
最终导致卡普里维垮台的是1894年的“防止颠覆提案”（U msturzvorlage）。随着博托·楚·欧伦堡接任普鲁士首相和保守派政党在帝国议会选举中获胜，普鲁士的政治气候明显右转。威廉二世对于社会民主党在国家推行积极的社会政策之下仍不放弃反对国家的态度颇为不满，决定采取新的斗争策略。1894年6月，法国总统卡诺（Marie Franois Sadi Carnot，1837—1894）被无政府主义者谋杀，在担任普鲁士内政大臣期间曾制订过“反社会党人非常法”的欧伦堡非常震惊，立即提出制订新的特别法令，用以镇压社会民主党从事颠覆国家的活动。威廉二世甚至考虑进行政变，解散帝国，废除普选制，然后在等级选举制的基础上建立新的帝国。但是卡普里维认为欧伦堡提出的法令无法得到帝国议会多数的批准，因而加以反对，同时他也劝说皇帝放弃了政变计划。尽管如此，温和的帝国宰相与保守的普鲁士首相之间的矛盾已经无法调和。在这种形势之下，1894年10月20日，威廉二世同时解除了卡普里维和欧伦堡的职务。
（二）霍恩洛厄时期反社会民主党的“集结政策”
卡普里维去职后，威廉二世任命75岁高龄的霍恩洛厄侯爵（Chlodwig Fürstzu Hohenlohe Schillingsfürst，1819—1901）为帝国宰相兼普鲁士首相。霍恩洛厄曾在1866年—1870年间担任巴伐利亚总理大臣，1848年革命时期属于资产阶级自由派，支持德意志的统一。但是，在出任帝国宰相和普鲁士首相后，这位老自由主义者在一种所谓的“迫切的爱国主义义务”压力下，基本上顺从了皇帝和内阁中占优势的保守派力量的意愿，推行保守的、反社会民主党的政策。在霍恩洛厄内阁中，反社会民主党政策的主要推动者是卡普里维时期“新路线”的推动者米克威尔等人。米克威尔认为，推进社会政策的“新路线”并没有促使工人阶级脱离社会民主党，也没有能够使社会民主党放弃与国家对抗的政策，反而把原先拥护国家的中等阶层变成了反对派。因此他放弃了“新路线”，转而实行所谓的集结政策（Sammlungspolitik） ，也就是集结一切力量来反对社会民主党。先后出任普鲁士内政大臣的恩斯特·冯·克勒尔（Ernst von Koeller，1841—1928）和艾伯哈德·冯·德尔·雷克（Eberhard von der Recke，1847—1911）也都主张对社会民主党采取镇压政策。
因此，霍恩洛厄上任后，立即推动通过卡普里维时期没有完成的“防止颠覆提案”。1894年12月，他将提案呈递帝国议会。根据此提案，凡唆使犯罪、煽动阶级仇恨、侵犯家庭和财产、污蔑国家者，都将受到严厉惩处。但是，该提案遭到除两个保守党和中央党外的其他多数政党的反对，于1895年5月被帝国议会否决。反社会民主党的斗争只得从帝国层面转入各邦层面进行。在萨克森，为了打压社会民主党，1896年的议会选举仿照普鲁士实行三级选举制，使社会民主党原先在下议院中的席位丧失殆尽。普鲁士政府则试图用普鲁士版的反社会党人非常法来替代没有通过的“防止颠覆提案”。据此，普鲁士警方有权解散一切危害公共安宁和国家安全的社团和集会。但中央党和各资产阶级自由党害怕相关规定会被用来对付自己，在邦议会中否决了这一法案。
由于上述举措难以落实，帝国政府又准备通过限制结社权（Koalitionsrecht）来打击社会民主党的力量。1899年5月26日，在威廉二世的敦促下，新任内政部国务秘书波萨多夫斯基（Arthur von Posadowsky-Wehner，1845—1932）向议会提出了一项加重惩罚强制结社的法律草案，旨在遏制包括自由工会（Freie Gewerkschaften）在内的社会主义工人运动的发展和社会民主党力量的壮大。根据该草案，凡以强制方式结社者要受到严厉惩罚，轻则处以最高达1000马克的罚金，重则处以最长达1年的监禁。因此该法案又被称为“长期监禁法案”（Zuchthausvorlage）。政府本以为这一法案会得到资产阶级自由派等中间力量的支持，但是，由于该法案违背了法治国家的权利平等原则，因此再次遭到除保守派政党之外的其他政党的一致反对，也归于失败。
霍恩洛厄时期镇压社会民主党的各项政策的失败表明，强硬的压制政策无法在帝国议会中得到多数党派议员的支持，必须进行调整。
霍恩洛厄主政期间的重要功绩是，在法律方面进行了具有重要意义的改革。年老的霍恩洛厄虽然在许多方面顺从皇帝的意愿，但并不赞同后者“亲政”，因此两者之间也有激烈冲突。例如，在普鲁士军法改革问题上，一向谨慎的霍恩洛厄就呈现出坚强的一面。当时军法改革的目标是要向民法靠拢，引入公开原则。视军队为自己私有之物的威廉二世对此断然拒绝，而曾经在巴伐利亚主持过类似改革的宰相则坚决支持。两者形成了截然不同的立场并开展了攻防战。在1896年秋霍恩洛厄宣布相关改革的内容后，威廉二世欲施加预设规定，但是前者不顾皇帝的考虑，直接公布了自己的文本。这位老宰相表示，自己是帝国宰相而非办公顾问，必须清楚自己要表达什么。1898年，威廉二世不得不在相关法律上签字。
霍恩洛厄在法律方面的第二个成就是通过了作为统一的德国私法的《民法大全》（Bürgerliches Gesetzbuch）。这部从北德意志联邦时期就开始编撰的私法数易其稿，于1896年8月18日颁布，1900年1月1日生效。该法克服了传统的等级法规，将18、19世纪以来的自然权利思想融入其中，在德国法制史上是一重大进步。
霍恩洛厄时期的第三项法律成就是在1899年12月11日通过了“霍恩洛厄法”（Lex-Hohenlohe） ，这是一部涉及结社问题的法律。根据该法，允许各类社团之间的相互联系，原先各邦禁止各种结社和集会之间联系的规定一律废除。这一规定显然有利于各政党和社团组织的扩大，有利于政治生活的活跃，因此具有进步意义。
（三）比洛时期从平衡政策向集团政策的转变
霍恩洛厄只是一个过渡性人物。在其出任宰相不久，即1895年，受到欧伦堡等人的影响，威廉二世就已经决定伯恩哈德·冯·比洛为霍恩洛厄的接班人。1897年10月，比洛出任帝国外交国务秘书。同时，阿尔弗雷德·冯·蒂尔皮茨（Alfred von Tirpitz，1849—1930）出任帝国海军部负责人。1900年10月17日，鉴于霍恩洛厄年事已高，加之“长期监禁法案”在帝国议会遭到否决，威廉二世任命比洛接任帝国宰相和普鲁士首相之职。比洛出身外交界，对国内事务没有经验，因此国内相关事务主要由1899年5月已经出任帝国内政部国务秘书的波萨多夫斯基负责处理，由此出现了1899—1906年的所谓“波萨多夫斯基时期”（ra Posadowsky）。总体上看，比洛时期的国内政策可划分为两个阶段：和解性的社会平衡政策阶段和对抗性的集团政策阶段。
由于霍恩洛厄时期有关镇压社会民主党的政策得不到帝国议会多数派的支持，在比洛出任宰相后，波萨多夫斯基转而推行平衡政策（Ausgleichpolitik）或所谓的和解路线（Vershnungskurs） ，希望争取议会多数支持，实现国内各派政治力量的和解合作。他通过颁布前文提到的“霍恩洛厄法”、废除《反耶稣会士法》中驱逐耶稣会士出境的规定以及1906年开始给议员发津贴等举措，博得了中央党等议会党团的好感，从而为取得帝国议会的支持创造了条件。中央党在很长一段时间内成为比洛政府的主要支持者。
积极推进社会政策是波萨多夫斯基时期的重要成就。1900—1903年间，在社会民主党的支持下，多个社会立法得到扩大。1900年，伤亡事故保险者范围扩大，寡妇和孤儿也纳入抚恤保险之列；1901年，开始在2万人口以上的市镇强行设立仲裁劳资纠纷的职业法庭，工业和建筑业领域的工人在星期日和节日期间休息；1903年又明确规定将禁止童工扩大到家庭工业，禁止夜工，延长疾病保险期限达13周；1901年起，国家每年投入数百万马克用于修建工人住宅，改善工人居住条件，等等。这些社会立法和措施在帝国议会中得到了社会民主党团的支持，也提升了波萨多夫斯基在社会民主党中的声望。
比洛政府在积极推进社会政策的同时，也注意照顾农业界的利益。它推行折中主义的关税政策，既促进工业产品的出口，又要给农业界更多的帮助，以便德国农业在外来竞争中能够立住阵脚。1903—1904年，卡普里维时期签订的贸易条约相继到期，农场主同盟提出了大幅度提高农产品进口关税的要求：每百公斤谷物税一律从当时的3.5马克提升至7.5马克，牲畜和肉类进口税提高300%。对此，比洛政府在考虑到工业界的反对和贸易条约缔约方接受意愿的情况下，做出折衷妥协，将谷物关税提高到了1892年时的水平。
根据1902年12月帝国议会通过的新关税法案，针对签订贸易条约国家的最低关税为：小麦为每公担6马克，黑麦和燕麦每公担5.5马克。最高关税相应为：小麦每公担7马克，黑麦和燕麦每公担6.5马克。其他农产品的进口税率提升幅度更大。与此同时，工业原料的进口给予免税待遇，初级产品进口给予低税待遇，制成品进口关税则大幅度提高，有的升幅高达50%。从中可以看出，比洛时期的关税政策特点是既要安慰农业界，又要保护工业界利益。这一标准在帝国议会中得到中央党、民族自由党和保守派政党中的温和派的支持。
在扩建中部运河（Mittell and kanal）问题上，比洛政府也采取了折衷方案。起初政府提出的方案是建设贯穿莱茵河、威悉河（Wesser）、易北河直到普鲁士东部的维斯瓦河（Weichsel，今波兰境内）的中部运河，但是农业界担心一旦这一方案得到实现，会更加方便进口便宜谷物，对德国东部农业造成冲击，因而在1899年和1901年两次否决中部运河提案。最后，比洛政府做出妥协，放弃了从汉诺威到易北河之间的中间段运河的建设，以消除农业利益集团的担忧。
比洛时期帝国政府面对的一个严峻困难是财政入不敷出。由于不断扩充陆军、建设海军，加之镇压中国的义和团起义（Boxeraufstand）等海外用兵的巨额投入，德国政府的财政出现了严重亏空。相关统计表明，1880年，德国政府债务为2.677亿马克，1895年为21.25亿马克，1905年已经达到35.43亿马克。
面对日益困难的财政状况，帝国政府本可以通过发行公债来弥补赤字。但是根据宪法，帝国政府的财政收入来源只能限于关税、间接税。俾斯麦时期曾希望通过对烟酒等奢侈品征收间接税和提高关税来增加帝国政府的财政收入，但是反对中央集权的中央党通过附加所谓的“弗兰肯施泰因条款”（Frankensteinsche Klausel）来限制帝国政府的财政筹措能力。据此，帝国政府通过提高关税和烟草税所获收入的最高限额为1.3亿马克，剩余部分必须分给各邦。到比洛时期，帝国政府债台高筑，该条款已经明显过时。因此1904年以后，中央党采取合作态度，提议废除了“弗兰肯施泰因条款”。但这仍无法满足帝国政府的财政需要，于是帝国政府又提出了征收直接税和提高间接税的要求。1906年，第一项帝国直接税即遗产税获得批准。
帝国的财政困难最终导致比洛政府与帝国议会的合作出现裂痕。1904年—1907年，德属西南非爆发赫勒罗人（Herero）和霍屯督人（Hottentotten）反对德国殖民统治的赫勒罗起义（Hereroaufstand）。德国政府在镇压相关起义的过程中花费甚巨。1906年秋，帝国政府提出追加经费以支持驻扎当地的德国守卫部队，中央党和社会民主党却想趁机扩大议会的影响力，对政府在殖民地管理方面的种种不当提出了批评，要求加以革除。结果，帝国议会以177票对168票的微弱多数拒绝了政府追加预算的要求，中央党与政府合作的密月期结束。比洛随之改变和解路线，于12月宣布解散帝国议会，转而向中央党和社会民主党开战。
1907年1月举行第12届帝国议会选举，又称“霍屯督选举”（Hottentottenwahlen）。在这次选举中，保守党、民族自由党和左派自由党等组成反对中央党和社会民主党的选举联盟，依靠对大城市不利的选区划分，在所得选票数低于对手的情况下，仍取得了帝国议会中的多数席位，形成了所谓的“比洛集团”（Bülow-Block） ，成为政府在帝国议会中的支柱。但是，由于保守党反感波萨多夫斯基推行积极的社会政策，自由党又讨厌波萨多夫斯基与中央党合作，波萨多夫斯基的国内政策因此失去了政治基础。1907年6月24日，波萨多夫斯基下台，普鲁士内政大臣贝特曼霍尔维格（Theobald von Bethmann Hollweg，1856—1921）接任其职。
此后，比洛政府推行依靠保守党人和自由党人的集团政策（Blockpolitik）。但是，诚如比洛在新的帝国议会中指出的那样，由于这两派只是在民族主义问题上有共同话语，因此它们之间的合作不会长久。
比洛政府推行集团政策的目标是，依靠“比洛集团”在帝国议会中的有利多数，继续保护一切民族性劳动，对各行业利益一视同仁；继续推进社会政策，将社会保障从工人阶级扩大到中等阶层等。基于这些目标，1908年实行了结社和集会法改革，通过了新的《帝国结社法》（Reichsvereinsgesetz） ，在更为自由的意义上确定了全国统一的结社权和集会权。新的结社法甚至一改往日禁止妇女参加社团和集会的规定，允许社团和集会向女性开放。
然而，随之而来的几个事件使比洛的地位受到彻底动摇，并使比洛集团最终崩溃。
一是所谓的《每日电讯》事件（Daily-Telegraph-Affre）。1908年10月28日，英国《每日电讯》发表采访德皇威廉二世的文章，其中报道，皇帝声称他是英国的朋友，由于这种态度，他在德国属于少数派。在布尔战争（Burenkrieg）期间，他不仅阻止了建立反英大同盟，而且给维多利亚女王送去了对布尔人（Bure，在南非的荷兰人后裔）的作战计划。文章发表后，英国、法国和俄国以及德国国内都对威廉二世不满。英国人不仅从中看到了大部分德国人的反英态度，而且认为威廉二世关于英国对布尔人的胜利得益于威廉二世的作战计划的说法是一种傲慢的表现。法俄两国则认为，关于建立反英大同盟的说法是在挑拨它们与英国的关系。国内的泛德意志主义者则批评皇帝从背后袭击了作为“德意志同胞兄弟”的布尔人。帝国议会和新闻界也对于皇帝“亲政”而破坏德国对外关系的做法提出了严厉批评。面对巨大压力，比洛不仅不敢为威廉二世辩护，反而加以推脱。他在帝国议会中表示，如果皇帝不克制自己，今后宰相无法对帝国的政策负责。威廉二世视比洛的这种行为是对自己的背叛，因为他曾在文章发表前征求过宰相的意见。此后，他就寻找时机让比洛下台。
二是围绕改革普鲁士选举法进行的斗争。当时自由党人主张加强帝国议会并取消普鲁士的三级选举，比洛出于平衡的考虑，于1908年10月宣布改革普鲁士选举法，但他拒绝把选举帝国议会的平等、普选的原则照搬到普鲁士。其结果是，自由党人因为要求没有得到满足而不满，保守党人则由于反对修改普鲁士选举制也对比洛不满。双方因此都对比洛产生了不信任感。
三是在帝国财政改革问题上出现的矛盾。尽管德国在1906年进行了财政改革，但力度太小，根本无法满足帝国的财政支出需要。帝国国债到1908年时已经增至42.5亿多马克。为了解决财政方面的困难，帝国政府打算把遗产税扩大到子女遗产和夫妇遗产，同时提高和征收各种消费税。对此，部分资产阶级自由党人和社会民主党坚持反对提高会使日用品价格上涨的消费税，保守党和中央党则反对可能增加继承土地成本的遗产税。结果，政府的征税提案在帝国议会闯关失败。保守党和自由党组成的集团瓦解。
走投无路的比洛不得不在1909年6月26日提出辞职。7月，贝特曼-霍尔维格出任帝国宰相。新政府接受了中央党和保守党提出的通过对流动资本增加税收来改善帝国财政状况的办法。
比洛政府的垮台在德意志帝国政治发展进程中具有积极的象征意义。一位帝国宰相因为在帝国议会失去多数支持而下台，这在德意志帝国历史上是第一次。它表明，帝国议会的作用在增长，也是德国议会化取得进展的重要体现。
（四）贝特曼霍尔维格的对角线政策
贝特曼-霍尔维格是德意志帝国在和平时期的最后一位宰相。按照历史学家汉斯乌尔里希·韦勒（Hans-Ulrich Wehler，1931—2014）的说法，这位宰相从一开始就站在帝国国内政治的废墟之上。在其执政期间，原先的“比洛集团”已经瓦解，德国各政党大致形成了两个阵营：中央党、民族自由党和保守党人顽固捍卫普鲁士选举法，反对帝国对不动产征税；社会民主党、左翼自由党人属于改革党，他们明确要求推进议会化进程，加强帝国议会的影响力，建立对议会负责的帝国政府。这种政治状况预示着，新宰相的国内政策不会一帆风顺。贝特曼霍尔维格本人在政治立场上倾向于自由主义，与左翼自由党人在1910年3月组建的进步人民党（Fortschrittliche Volkspartei）立场相近。他致力于成为一位超党派的宰相，在社会民主党为代表的左翼激进派和保守党人为代表的极右派之间采取一种以平衡为特征的“对角线政策”（Politik der Diagonalen）。
贝特曼霍尔维格上台后的第一件任务是推行前任尚未完成的普鲁士选举法的改革。他在1910年2月提出了一个新的普鲁士选举法改革提案，据此，将实行直接的、公开的而非秘密的选举；每年超过5000马克的纳税额将不再成为划分选民等级时的依据；“有文化的人”（Kulturtrger）将在其纳税额规定等级基础上提升一个选民等级。然而，由于保守党人和中央党的反对，该提案在议会中遭到拒绝。
贝特曼-霍尔维格在任期间的一项成就，是在1910年通过了“阿尔萨斯-洛林宪法和选举法”（Verfassungs-und Wahlgesetz für Elsa-Lothringen）。早在担任帝国内政部国务秘书期间，贝特曼霍尔维格就提出要对帝国直属领地阿尔萨斯洛林进行体制改革，明确其在帝国内的地位，给予自治权，以便淡化该地的亲法反德情绪。根据他的提案，阿尔萨斯-洛林将设立两院制议会，上院议员由皇帝敕命一半，教会、城市和行会等推举另一半；下院议会由直接和秘密的选举产生，选举权按年龄和职业划分等级。后经帝国议会修订，下院一律实行平等和普遍选举产生。虽然受到保守党人和军方的强烈反对，该提案最终得以通过。此外，这一帝国直属领地在联邦议会中也获得了投票权。相关改革终于使阿尔萨斯-洛林获得了平等权利，在一定程度上改善了它在德意志帝国中的地位，从而增强了阿尔萨斯洛林人的归属感。但是，随之而来的察贝恩事件（Zabern-Affre）使贝特曼霍尔维格在阿尔萨斯洛林的努力付诸东流。1913年10月28日，驻扎在阿尔萨斯小城察贝恩（Zabern）的德军少尉冯·弗斯特纳男爵（Günter Freiherrvon Forstner，1893—1915）在士兵面前发表侮辱阿尔萨斯人的讲话，要他们毫不留情地杀死反叛的阿尔萨斯人，结果引发当地民众的抗议示威。当地驻军长官随后非法下令逮捕了数十名示威者，此后军事法庭却判其无罪。这一判决使得帝国与阿尔萨斯洛林人之间刚刚开始愈合的-裂痕再次受创。贝特曼-霍尔维格在任期间，帝国议会的政治力量格局出现了巨大改变。1912年1月的第13届帝国议会选举中，出现了一种前所未有的景象。在1907年帝国议会选举中惨败的社会民主党成为这次选举的最大赢家。它不仅获得了35%的选票，而且在397个议席中获得110席，成为帝国议会得票最多、拥有最多议席的强大政党。其余主要政党的议席分配是：中央党91席，民族自由党45席，进步党42席，而两个保守党只获得了57席。结果，政府在帝国议会中的支持者中央党和保守党人由多数派变成了少数派。
此后，贝特曼霍尔维格政府虽然在1913年的扩军法案上得到议会中左派多数派的支持，即同意政府通过向1万马克以上财产所有者和年收入超过5000马克者征收国防捐，使扩充军备获得财政保障，但是在其他方面却明显受到掣肘，无法开展有效活动。
上述可见，威廉二世时期的德国国内政治生活呈现一种明显的不稳定和非连贯性特征，坚持君主制的政府与要求扩大议会权力的左翼政党之间的分歧已经无法弥合。卡普里维担任宰相4年，霍恩洛厄在职6年，比洛时间最长，做了9年宰相，贝特曼霍尔维格因第一次世界大战爆发之故而在宰相位置上待了8年。每一任宰相都有自己的国内政策，甚至在同一任内的国内政策也有重大变化。这种政策的非连贯性显然不利于国家政治生活的健康和稳定发展。
三、“世界政策”与德国迈向世界强权
威廉二世时期，随着迅速工业化带来的经济实力的增长和经济结构的变化，德国对外政策也相应地发生了重大转变。在帝国建立的过程中，普鲁士虽然通过几次所向披靡的战争显示出强大的军事实力，但帝国建立之初的经济实力和综合国力尚不具备越出欧洲大陆的能力，无法与英国等老牌资本主义国家在世界范围内一争高下。与此同时，不稳定的国际时局也使新统一的德国无暇顾在海外扩张问题。所以俾斯麦在对外政策上奉行以谋求欧洲大陆霸权为中心的大陆政策。然而，随着帝国经济、军事力量的不断增强和德国在欧洲大陆主导性联盟体系的建立，仅仅作为欧洲大陆强国的政策已经无法满足德国统治阶级以及资产阶级的欲望，甚至已经无法安慰一般民众的民族主义情绪。因此，俾斯麦下台后，德国在外交政策上改弦易辙，出现了从大陆强国政策向世界强国政策的转变。
（一）外交政策转向的动因
威廉二世时期外交政策转向的动力来自内外两个方面。应该说，19世纪末20世纪初各列强瓜分世界、抢占殖民地的帝国主义（Imperialismus）潮流对德国角逐世界霸权的政策产生了巨大影响，是重要的外部原因，但是根本原因和动力存在于其自身的冲动和内部的要求。
迅速工业化带来的高速经济增长和国家综合实力的增强，向工业国家及外向型经济国家的转变，是德国走上帝国主义扩张道路的根本动因。帝国建立后，经过20余年的飞速发展，德国已经成为一个以重工业为主导的工业强国，钢铁工业产量跃居欧洲之冠，化学、电气、光学等新兴工业迅速崛起，领先世界。德国本身已经难以容纳强劲经济增长释放出的巨大能量。它的生产能力越大，本身所拥有的原料供给能力和产品销售市场就越显现出不足。在这种情况下，它迫切需要走出国门，寻找新的原料产地和商品销售市场。
首先，从进口角度看，强劲的工业增长导致进口的粮食和原料猛增。由于工业生产发展、急剧都市化、人口猛增和人民物质生活水平的提高，德国对粮食和工业原材料等的需求大幅度增长。以农业为例，德国国内的农业生产已经无法满足本国市场对农产品的需要。1895—1900年，德国生产的小麦仅能供应全国需求量的73.7%。1900—1904年，德国小麦年平均产量为390万吨，进口量却达到203万吨；1905—1908年，其国内小麦平均产量为372万吨，进口增长到232万吨；1911—1912年，在国内生产达到421万吨的情况下，进口仍达到208万吨。工业原料对外依赖也极其严重。1872年德国进口原料仅570万马克，1910年时已增至16130万马克，增长近30倍。
其次，从出口角度看，呈现跳跃性发展的工业也迫切需要寻找国外市场释放它发出的巨大能量。到第一次世界大战前夕，德国全部工业品的五分之一到四分之一依赖出口国外市场。例如，一位法国人曾经这样描述过德国商品无所不在的感受：“在我巴黎的家中，电梯是德国的，室内电气装置是德国的，厨房灶具是德国的，最好的照明灯是德国的。……刀具是德国的，餐厅中的椅子是德国的，浴室里的镜子是德国的……而且实际上所有授予专利的药物以及一些盥洗室用品都来自德国。……所有这些用品都购自巴黎各市场。”德国商品甚至大举进军英国这一老牌工业国的市场。有经济学家曾描述道，在现代化学合成染料生产领域，英国向德国出口煤焦油等初级产品，德国则向英国返销高附加值的化学染料。就此而言，英国已经与德国的殖民地无异。因此，在一定程度上讲，德国从欧洲大陆政策走向世界政策，是德国产品对国外市场依赖性加强的必然结果。
德国对外贸易额的飞速增长也反映了对国外原料和市场的严重依赖。德国对外贸易在世界贸易中所占比重由1870年的9.7%上升到1913年的12.6%，从世界第三位跃居第二位，与第一外贸大国英国的差距大大缩小。德国对国际市场的依赖性也因此与日俱增。正因为如此，宰相比洛在谈到对外贸易时曾强调，有关对外贸易额的统计数据是单调的，但它们对德国人的福利却有着重要的意义，成千上万德国人的工作和直接生存都仰赖于它们。
随着经济实力的增强，德国不仅大规模输出商品，也开始向外输出资本。根据统计，第一次世界大战前德国资本输出的流向为：拉丁美洲38亿马克，北美洲37亿马克，奥匈帝国30亿马克，俄国18亿马克，土耳其18亿马克，西班牙和葡萄牙17亿马克，巴尔干17亿马克，英国和法国13亿马克，欧洲其余地区12亿马克，亚洲其余地区10亿马克，非洲20亿马克，其他5亿马克。也就是说，到第一次世界大战前夕，德国的资本输出已经达到230多亿马克。寻找资本输出场所成为德国的努力目标。
总之，到19世纪末20世纪初，德国已经发展成为一个外向型经济国家。工业发展的结果使得德国像英国等老牌帝国主义国家一样，迫不及待地到境外去寻找新的原料产地、产品销售市场和资本投放的场所。
这一时期德国的综合国力大大加强了，从而为对外扩张打下了雄厚的物质基础。关于经济方面的实力自然无须赘述。从人口方面看，1913年德国居民已经达到6700万，在欧洲仅次于俄国。而且由于在受教育水平、社会供应和人均收入等方面都相对较高，德国人口资源占有明显的质量优势。正是有感于这一点，著名学者保罗·肯尼迪（Paul Kennedey，1945—）在谈到德意志帝国的对外扩张政策时认为，此时的德国已经拥有了改变现状的实力手段和创造这种手段的物质资源。
极端民族主义思想是威廉德国向外扩张的主要精神动力。近代以来，由于长期分裂和遭受外族入侵等缘故，在德国形成了一种强烈而近乎畸形的民族主义。如果说统一德国的过程中三次所向披靡的战争已经表明了德国人在军事上的强大实力，那么现在经济、科学技术等领域所取得的一系列举世瞩目的成就更使德国人有理由相信，他们确实象黑格尔所说的那样，是“世界精神”的集大成者，负有开化全世界的使命。然而，当时的世界形势却让德国人愤愤不平。在许多德国人看来，世纪之交的德国虽然在军事和经济上的成就令人瞩目，但是它在国际舞台上的地位，特别是在瓜分世界和争夺世界霸权的斗争中的所得，却与其实力极不相称。
于是，积压已久的民族主义能量开始向外喷射。德国人急急忙忙地踏上了征服、“开化”世界的道路。各种极端民族主义和扩张主义的喧嚣充斥国内各界。历史学家特莱奇克就明确宣称：没有殖民地的德国“注定只能当二等强国”。也有学者称，开拓殖民地是“为了给充满进取精神和活力的德国人民提供一个活动场所”。德国工商业利益集团也急切呼吁向外扩张。通用电气公司总裁艾米尔·拉特瑙（Emil Rathenau，1838—1915）的长子、公司董事会领导人瓦尔特·拉特瑙（Wal the r Ra the nau，1867—1922）也曾埋怨：“我们时代的最大不公平在于，这个地球上最有经济才能的民族，具有最坚强的思想和最强大的组织能力的民族却不能对世界起支配作用，承担责任。”
各种民族沙文主义团体也纷纷建立。如前所述，早在19世纪70年代末80年代初，德国就已经出现了一批鼓吹向外殖民扩张的社会政治团体。1887年，在原来的德意志殖民联合会和德意志殖民开拓协会的基础上，又建立了新的德意志殖民协会（Deutsche Kolonialgesellschaft，简称DKG）。1891年4月9日，克虏伯康采恩经理阿尔弗雷德·胡根贝格（Alfred Hugenberg，1865—1951）等人在卡尔·彼得斯等的支持下发起成立“德意志总同盟”（Allgemeiner deutscher Verband） ，并在3年后改组为臭名昭著的“泛德意志协会”（Alldeutscher Verband）。这是一个由垄断资本家、政府官员、教授、军官等参加的狂热的民族沙文主义组织，宗旨是复苏民族意识，支持政府的对外扩张政策。该组织最醒目的口号就是“德国，醒来吧！”（Deutschland，wach’auf！）。泛德意志协会的成员不多，最多时也不超过4万人，但对政府以及德皇的顾问们都有巨大的影响力。此外，1898年4月成立的德国海军联合会（Deutscher Flottenverein）等民族沙文主义团体及其活动也对当时德国政府的对外政策产生了重大影响。
公众舆论对威廉二世时期的对外政策也有巨大的影响力。在许多人看来，俾斯麦的对外政策是一篇经过深思熟虑的论文，很少受到他人的干扰。但是威廉二世不同。他好大喜功，对德国“公众舆论中、尤其是上层中等阶级和学术界的新时尚总是极为敏感”，是首先意识到帝国主义政策会对公众具有巨大号召力的人之一。因此，在俾斯麦下台之后，年轻的皇帝就立即在对外政策方面提出了新要求和目标，希望通过鼓吹向外扩张来博取民众的支持。
既然工业化以后的德国经济需要国外市场和原料产地，既然德国已经拥有了角逐世界霸权的实力，而且民族主义者也发出了向外扩张的呼声，有着扩张主义传统、代表贵族资产阶级利益的德国政府就顺乎这些要求，提出了重新瓜分世界和获取世界威望的问题。
（二）对外政策的“新路线”
1890年，新上台的卡普里维政府在威廉二世的授意下，尝试着滑离俾斯麦所制定的欧洲安全政策的轨道，开启了对外政策的“新路线”。从本质上看，卡普里维对外政策的着眼点仍然是巩固德国在欧洲大陆的地位。但是他觉得俾斯麦留下的联盟体系过于复杂，必须予以清理。他首先在对英和对俄关系上重新做了调整，由俾斯麦时期的联俄政策转而实行亲英疏俄政策。
德国政府此时改变对俄政策是有原因的。在俾斯麦对外政策中，俄国曾是孤立法国为基点的大陆联盟体系的至关重要的一环。因此，即使在德国和奥匈帝国建立起针对法俄两国可能联合的同盟的情况下，俾斯麦也没有放弃俄国，而是先通过“曲线政策”迫使其签订新的三皇同盟，尔后又与之签订了《再保险条约》。这种似乎有些矛盾的同盟体系在俾斯麦看来并非不可行。这位德国宰相曾做了这样的论述：在三个友好国家之间，如果每个国家向另一个国家做出针对第三者的承诺，即倘若与第三者破裂，将互相支援，那么第三者只会获得更坚定的保障。事实上，俾斯麦执政时期，德俄之间虽有矛盾，仍基本上保持着较平稳的关系。甚至与俾斯麦矛盾重重的威廉二世也不得不承认：“无论人们对俾斯麦的俄国政策抱以何种态度，有一点必须承认，侯爵能够避免严重不和”。然而，后继者卡普里维却没有俾斯麦的这种驾驭能力。新宰相向驻俄大使坦率承认，在与俄国续签《再保险条约》问题上他感到有些力不从心，因为他无法像俾斯麦那样，如杂技演员般地同时玩五个球，他只能同时抓住两个球。
于是，卡普里维决定放弃同俄国的友谊，其标志就是拒绝续签《再保险条约》。卡普里维认为，《再保险条约》有悖于德奥同盟条约的精神，隐藏着削弱德奥同盟的危险。它迫使德国在俄国和奥匈之间采取一种摇摆不定的政策，而俄国却可以随时通过透露这样一个文件来破坏德国与奥匈、意大利、英国以及土耳其等国家之间的关系。此外，《再保险条约》的存在会妨碍德国与英国的接近，而追求德英友好是德国新一任政府的重要努力目标。此外，卡普里维还受到具有丰富外交经验的弗里德里希·冯·荷尔施泰因（Friedrich von Holstein，1837—1909）等人的影响，认为俾斯麦通过与俄国保持关系而阻止法俄接近的目的是不现实的，相信德俄对立不可避免，主张应该采取优先与英国联系的政策，以便使英国站到三国同盟一边，壮大三国同盟。只有这样，才能建立一个力量绝对超过法俄两国的大国集团。
正是在这种思想的指导下，新上任的卡普里维政府于1890年3月拒绝了俄国驻柏林大使保尔·舒瓦洛夫（Paul Schuwalow，1830—1908）提出的将《再保险条约》延长6年的建议，给予的答复是：德国愿意一如既往地与俄国保持最好的关系，但由于人事变动，目前必须保持冷静，所以不能缔结广泛的协定，不能延长该条约。甚至在俄国外交大臣吉尔斯做出了各种让步后，德国政府仍不松口。卡普里维政府的这种坚定态度使俄国开始意识到，德国的对外政策方针已经改变。而正是这种改变成了“促使俄法之间早已成熟的亲近关系正式成立的新的推动力”。
形成鲜明对比的是，德国在拒绝与俄国续签《再保险条约》的同时，却对改善与英国的关系表现出极大的热情。1890年7月1日，两国签订了《赫尔果兰桑给巴尔条约》（Helgoland-Sansibar-Vertrag）。这一条约是英德之间为解决殖民地问题争端进行谈判的结果。实际上，早在1889年，俾斯麦曾就德英两国在殖民地问题上的争端向英国首相索尔斯伯里提出了谈判的建议。但这只老狐狸不急于达成协议，而是想从英国人手中得到更好的价钱。现在，新一任德国政府由于对外政策方向的转变，一反俾斯麦时的态度，反而迫切要求与英国达成协议。威廉二世甚至表示，在东非殖民地问题上，德国准备向英国的任何要求作出让步。新的德国政府的这种态度主要出于两大考虑：一是通过德英和解来争取英国对三国同盟的支持，弥补由于拒绝续签《再保险条约》给德国带来的外交损失；二是卡普里维政府认为，北海海岸附近的赫尔果兰岛是易北河口和正在开凿的北海-波罗的海运河西口前面一个不可缺少的堡垒，具有很高的战略价值。
根据《赫尔果兰桑给巴尔条约》，德国在东非把领地维图（Witu）和索马里（Somalia）沿岸等德属部分让给英国，并且把对桑给巴尔及其附属岛屿的保护权交给英国。此外，条约还保证英国人免税穿越德属东非。作为交换，英国把1807年获得的赫尔果兰岛让给德国，并且为德属西南非提供一条通往赞比西河（Sambesifluss）的通道“卡普里维角”（Caprivizipfel）。
《赫尔果兰桑给巴尔条约》对英国人让步太多。按照英国人的说法，英国“获得了一件簇新的燕尾服，而付出的代价只是裤子上的一个纽扣”。因此，这一条约在德国国内受到了激烈而广泛的批评，并且引起了超党派的、民族主义的泛德意志运动的出现，具体表现就是泛德意志协会的建立。
德国拒绝续订《再保险条约》，已经给俄国人留下了德国政府正在改变其对外政策的印象。《赫尔果兰桑给巴尔条约》的签订则进一步“向俄国展示明证，即与俄国的友谊相比，德国新政府更偏爱英国的友谊”。由于当时俄国与英国在近东和东亚地区关系紧张，在巴尔干地区与奥匈有隙，德国的转变使俄国欧洲处于一种孤立的境地。因此，面对这种新的形势，俄国政府必然会相应地调整自己的对外政策。为了摆脱不利的局面，它加快了与同病相怜的法国接近的步伐。
1891年7月，法国舰队访问俄国军港喀琅施塔得（Kronstadt） ，俄国外交大臣吉尔斯也与法国大使会谈，商讨接近的步骤。1892年8月《俄法军事协定》（Russisch-Franzsische Militrkonvention）签署。1893年，德国为迫使俄国开放德国工业品进口，对俄国发动激烈的关税战，加之德国的扩军举动，原本仍处于犹豫状态的俄国最终决定与法国携手对敌。1893年12月《俄法军事协定》获得俄国批准，次年1月法国也批准该协定生效。根据协定：如果法国遭到来自德国或受德国支持的意大利的进攻，俄国将以全部军队进攻德国。如果俄国遭到德国或受德国支持的奥匈进攻，法国将以全部军队进攻德国。双方军队将以最快的速度投入作战，以便使德国不得不立即在东西两线交战。随着俄法同盟（Russisch-Franzsiches Bündnis）的正式形成，德国终于出现了现实意义上的面对两线作战的危险。沙皇亚历山大三世说得很明确：“一旦法、德两国开战，我们必须立刻以全力打击德国，不让他们从容地把法国打倒然后马上转过来对付我们。我们必须纠正过去的错误，一有机会就要把德国摧毁”。有鉴于此，有学者认为，正是“威廉自己的不智”在某种程度上造就了法俄同盟。