普鲁士王国的开明专制时期大致从1713年国王弗里德里希·威廉一世发布《王室领地谕令》（Edikt für knigliche Domnen）、废除王室领地的农奴制开始，到1794年公布《普鲁士通用国家法令》（Algemeines Landrecht für die preuischen Staaten，简称ALR）、标明王国实行法治原则基本结束，前后持续了不到一百年的时间。其间，专制君主采取了基本符合启蒙观念的统治措施，致力于改善农民状况、鼓励工商业发展、改革政府机构和建立教育设施等等所谓开明专制主义政治。

一、废除农奴制和改善农民状况

废除农奴制是普鲁士专制政府最早采取的开明措施。由于这项措施不能推广至王室领地以外的整个普鲁士王国，所以辅之以若干改善农民状况的办法。这是普鲁士王国政府干预社会经济生活的首要表现。

在三十年战争结束以后的邦君确立专制制度的时期，大选帝侯弗里德里希·威廉曾经为了征收军税而承认容克（Junker）地主的自给经济，从而表明选帝侯政府认可并加强了勃兰登堡普鲁士的农奴制度。对于土地占有者来说，农奴制度是三种传统权利的合而为一，即土地耕种权、农民人身权和初级审判权。在农奴制度之下，不仅农民的劳作而且他们的人身都完全地依附于容克地主，农民们不能自主地耕种土地，也不可以自由地迁移。相应地，容克们不仅有权决定自辖土地的耕作，而且有权压迫土地上的农民。占邦国人口绝大多数的农民处在既没有人身安全也没有财产保障的境况之中。因此，“解放”农民或改善农民现状既符合人道主义的启蒙观念，又是普鲁士专制君主将国家权利达及农村基层贵族的重要措施。

国王弗里德里希·威廉一世算不上开明君主，但是他率先在王室领地范围内宣布废除农奴制。1713年8月13日，国王颁布《王室领地谕令》，宣布霍亨索伦统治家族辖有的王室领地为王国土地，王国土地不可分割、不可转让，拥有永久的完整性。为了扩大王国的控制力，为了增加王国的收入，在财政大臣冯·卡默克（E.B.von Kameke，约1674—1726）的主持下，王国政府在1719—1723年间连续发布政令，宣布在占全国土地约三分之一的王国土地上废除农奴制。王室土地上的农民基本上成为自由的王国租佃农。

弗里德里希二世是典型的开明君主。继位后他一度试图将先王废除农奴制的做法推及整个普鲁士国家。然而，在来自容克贵族的强大压力之下，他只得退而求其次，推出了改善农民状况的措施。在奥地利王位继承战争与七年战争之间的和平时期，弗里德里希二世连续在1748年、1749年、1752年和1755年发布敕令，命令土地容克不得随意驱逐农民，在包括新占领的西里西亚在内的整个普鲁士国家之内，禁止贵族圈地，保证农民继续耕种土地的权利。七年战争结束以后，国王又于1763—1764年针对波美拉尼亚的土地贵族颁布敕令，要求他们在一年之内必须在农庄或农村中定居下来，改善当地农民的生产和生活状况，减轻农民的劳役负担，禁止把农民赶出土地，违令者将遭到惩罚。1772—1775年，在获得波兰的西普鲁士等地之后，弗里德里希二世再次发布保护农民令，责令土地领主减缓农民的徭役，减轻农民的人身依附。1777年，国王进一步做出决定，凡属于王室领地官员的庄户都要以继承的或固定的方式转给所属臣民，前提是不触及土地贵族的原有权利。

弗里德里希二世在位期间，始终坚持改善农民处境的政策。他称农业为“第一艺术”，从事“第一艺术”的农民应该得到较好的待遇。在旧有的村庄，他关注农户帮工（Tagelhner）、雇农（Knecht）和女仆（Magd）的情况及待遇，使他们在变更雇主的时候有进行选择的可能性。在新开垦的土地上，国王鼓励自由农民定居和耕种，并采取诸如延长租佃期、减免赋税、免服兵役、资金补助等等优惠政策，鼓励外来的农业移民。同时，在任何地方，无论在旧有村庄还是在新垦土地上，弗里德里希二世都不允许对农产品进行暴利经营。

弗里德里希二世的继任者、弗里德里希·威廉二世（Friedrich WilhelmⅡ，1744—1797，1786—1797年在位）继续其前两任国王的农民政策，不仅维持王室领地农民自由租佃的经营方式，而且特别在1793—1795年新获得的东普鲁士新区实行对于农民的保护措施。

当然，开明专制下的农民政策是以不改变、不危及原有的容克地主经济体制和政治体制为前提的。

在此需要说明的是，“解放”农民与“保护”农民这两种政策在普鲁士存在着很大的差别。解放农民，在普鲁士指向农民的整体，在开明专制时期则特别指向王室领地上的农奴整体，其目的主要是增加王国政府的收入，加强国王的控制力量。保护农民，在普鲁士是指向农民的个体，在开明专制时期特别指向身处边远地区、身遭贵族残暴压迫的农户个体，其目的主要是一定程度上对土地贵族进行控制，吸引外来移民定居，维持农村的社会秩序。虽然国王弗里德里希·威廉一世曾经宣布“解放”王室领地上的农奴，但是，普鲁士开明专制时期农民政策的主要方向是保护农民而不是解放他们，王国政府是希望尽可能地在不损害土地容克根本利益的前提下，改善农民的生产和生活处境。其背后的根本性因素是维护容克贵族的权利。

在历史传统的角度上，容克贵族是世家子弟贵族。自中世纪以来，贵族世家的财产或权利一般是单子继承，凡没有得到继承利益的贵族子弟就成为容克，即容克贵族。容克贵族通常比世袭贵族的人数更多，整体的能量更强，引起社会动**的可能性也更大。历史上，对于容克贵族权利地位的限制或保障，不同地区、不同时期的统治者分别采取了不同的措施。一般来说，容克贵族有三个发展场域：宫廷、军队和土地。在普鲁士，由于从中世纪以来出现了几次大规模的垦荒殖民浪潮，又由于三十年战争结束以后农产品出口带来不菲的利益，所以王国的容克贵族基本上麇集于东部土地之上。以土地容克为基础，从一开始普鲁士的专制统治者就将容克贵族作为王国的支柱，不仅宫廷里的文官，而且军队中的军官，其绝大部分都是拥有土地利益及拥有对农民支配权的容克贵族。

如此一来，王国政府对于农民的任何措施都会触及王国的统治基础。无论是长期的国策，还是短期的权衡之计，普鲁士的开明专制君主都不能够也不愿意按照启蒙的自由观念给予农民一定的人身自由，而只是在人道主义原则下采取一些限制压榨农民的措施，因为统治者要确保容克贵族对于专制王权的支持。与此同时，无论是废除王室领地的农奴制，还是改善农民的生活状况，普鲁士的开明专制君主也都不能也不想从中贯彻启蒙的平等精神，削弱等级贵族的特权。不仅如此，开明专制政府为了保护容克地主对土地的所有权，还下达命令，限制农民获得贵族的土地（1766年） ，禁止贵族通过遗嘱、出售、抵押等方式将土地转让给市民（1762年、1775年）。虽然下令解放王室领地农奴的弗里德里希·威廉一世反对容克贵族参政，采取各种措施将土地容克排斥在王国的政治之外，但是弗里德里希二世上任之始就恢复了土地领主的传统权利，采取各种措施保护容克贵族。到弗里德里希·威廉二世结束开明专制统治的时候，普鲁士王国的经济体制、政治体制以及社会等级都没有发生根本性的变化。一句话，从君主专制到开明专制的转变不仅没有削弱普鲁士王权与贵族之间的关系，反而加强了王权与贵族的联盟。

二、鼓励工商业发展的财政—重商主义政策

财政—重商主义（Kameralismus）政策与重商主义（Merkantilismus）政策的重要区别在于，前者是王国政府主宰工商业发展的措施，后者是王国扶持工商业发展的政策。在这样的前提下，普鲁士开明专制政府采取的鼓励工商业发展的财政—重商主义政策，实际上仍然是鼓励发展中世纪式的城市经济。或者说，它所发展的是王国经济而不是企业经济。但是，人们不能忽略的一点在于，普鲁士的财政—重商主义政策为接踵而至的国民经济的形成与发展奠定了基础。

在大选帝侯弗里德里希·威廉即位之初，即17世纪前期的三十年战争还没有结束的时候，勃兰登堡普鲁士选帝侯政府就明确地开始推行符合于重商主义观念的经济政策。其突出表现就是政府直接出面组织和鼓励出口，限制进口，扩大出口商品的生产。这是勃兰登堡普鲁士为战后迅速恢复经济生产而采取的重要措施。

普鲁士王国确立之后，自18世纪初年起，诸如鼓励农产品出口、限制奢侈品进口、储备货币、减缓行会束缚、引进工商专业人才等的早期重商主义经济措施，在王国内得到了普遍的实行。在国王弗里德里希·威廉一世统治时期，促进手工工场及对外贸易的发展成为直接服务于军事与外交的王国大政方针。

1713年3月27日，刚刚上任的弗里德里希·威廉一世下令设置“财政总署”，令其全面负责制定王国的经济政策和管理经济事务。“总署”总监是内阁秘书E.B.冯·科罗伊茨（E.B.von Creutz，约1670—1733）。作为重商主义经济制度的实施机构，该财政总署下设几个财务管理和委托代理部门，具体管理或代理诸如常备军队的物资和财务需求、城市过境税收和交易细则以及农产品输出等经济事务。1718年，来自萨克森的银行家和企业主J.A.冯·克劳特（J.A.von Kraut，1661—1723）成为“财政总署”的实际负责人。冯·克劳特是兼任枢密议员和军事大臣的普鲁士王国第一任商业和手工业大臣。早自1713年起，他就在国王的直接支持下参与制定了许多工业、商业经营和管理的王国法规，制定了关税税率和商业统计法则，并在柏林创立了一处“王国仓库”或称“王家织布场”，继而以此为实验模板，制定了一系列诸如限制外国布料进口，禁止本国原材料出口，促进国内生产、出口贸易和过境贸易，引进外国资金和经验，以及垄断普鲁士军服需求等目标明确的经济政策。1722—1723年，在冯·克劳特去世以前，弗里德里希·威廉一世将“财政总署”下设的几个机构和部门合并为四个部，四个部共同附属于一个“财政、军事和王室领地总执行局”，简称“总执行局”（Generaldirektorium） ，由内阁第一秘书S.冯·马沙尔（S.von Marschall，1683—1749）担任总监。

冯·马沙尔自1713年起就在国王身边服役。如果说冯·克劳特是在经济领域本身为国王提供经济政策方面的建议，那么冯·马沙尔就不仅是在经济领域而且在政治领域内对于普鲁士的经济发展发挥了关键性作用。在冯·马沙尔的建议下，国王批准建立了一系列政府机构，其中几个涉及经济的部门由冯·马沙尔自己负责。如1716年建立的“枢密邮政院”（Geheimer Hof-und Postrath）、1722年合并的“海军和陆军新兵财务处”（Marine-mit der Rekrutenkasse）、1723年的“最高财务署”（Oberfinanzrat）、1733年改建的“财政—军事—王室领地最高实效枢密院”（Der Wirkliche Geheime Finanz-，Krieges-und Domnenrath）。弗里德里希二世上任后，冯·马沙尔继续担任“海军和陆军新兵财务处”主管，并成功地使国王接受了他的建议，于1740年设置了“总执行局”第五部（diefünfte Departement des Generaldirektoriums） ，他自己以商贸—经济大臣的身份，专门负责监管普鲁士王国的手工工场、商业和制造业事务。除此之外，冯·马沙尔还在王国内广泛地试用职业和经济统计，明确了解农民和手工业者的数量和技术状况，并在王国境外安置代理人，招募专业人才和技能劳力。由于出色的工作成就，冯·马沙尔曾获得“实效的财政和军事枢密大臣”的赞誉。

弗里德里希二世即位后，在几位前任国王的基础上，继续坚持重商主义理念，采取促进王国经济发展的有效措施。作为典型的开明专制君主，他采取的相关措施可以概括为两个主要方面：一方面，细化经济管理部门，促使经济管理部门进一步地专业化；另一方面，强化经济政策统一，促使经济发展的领导权进一步地集中于国王本人。

如前所述，1740年6月27日，在上任不到一个月的时候，弗里德里希二世就接受冯·马沙尔的建议，设置了“总执行局”第五部，专门负责工场、商业和制造业事务。以此为开端，普鲁士的最高统治机构出现了按照专业划分的部门。虽然原来根据区域划分的部门仍然存在，但是依据专业的管理，特别是依据经济专业的管理从此成为普鲁士王国统治的基本形式。1746年，国王批准建立了军事经济部（Departement für Militrkonomie） ，专门负责军需经济。1749年冯·马沙尔去世以后，国王自己接管了第五部的领导事务，并为自己保留了王室领地和森林管理的最高领导权，借以直接推动重商—财政主义理念支配下的工商业发展政策的实行。后来，国王又批准建立了三个专业的经济管理部门，即货物过境税和关税部（Departementfür Akzise und Zoll，1766）、采矿冶铁业部（Departement für Bergwerke und Hütten，1768）和森林产业部（Departementfür Forsten，1770）。

显然，工商业已经被看作是王国财富的来源，是与农业同样受到国王关注的经济部门。普鲁士工商业的发展被置于王国政府直接的且专业化的管理之中。由此，谷物和其他土地产品以及织物和其他手工产品的生产和输出等工商事务不仅得到王国政府相关部门的有利预算、币质保护以及鼓励性税务监制，而且还有机会在王国政府机构内得到相应的经营环境和前景方面的咨询和领导。这是一方面。

另一方面，可以说从上任的第一天起，弗里德里希二世就表现为名副其实的专制君主，他将包括经济发展在内的王国统治权完全掌握在自己或其直接的代理人手中。其间，虽然不再像前任那样将发展工商业经济当作强国的手段，而是当作富国的目标之一，但是，他还是将王国的军事与外交作为经济发展的前提，将主要的商贸企业发展状况及其趋势纳入国王的直接掌控之中。

例如，国王长期回避确定一位经济大臣的问题。特别在统治前期，几乎所有涉及王国范围的经济事务差不多都直接地经过了国王，从安置外国移民、引进英国机器、开运河造山路，到扶持棉布、丝绸和天鹅绒等的生产和销售，以及农村家庭手工工场（烧窑、酿酒等）的运作，直到开办博览会招商引资、设立信贷机构、低息贷款，等等，事无巨细，差不多都得到国王的关注过问、参与计划，甚至直接推动实施。

又如，占领西里西亚以后，弗里德里希二世并没有在这里设置与其他地方一样的专业管理部门，而是将这个王国新区直接置于自己的统治之下，并在此重点发展纺织、冶铁和采矿业。虽然国王任命著名的矿务学家F.A.冯·海因尼茨（F.A.von Heinitz，1725—1802）为王国矿务总监，责令他负责用先进技术开采王国的银、铅、铁和煤矿，让他着重于在西里西亚的矿务，但是，国王仍然每年都要亲自出巡西里西亚，特别关注这个地区制造业与出口贸易的发展状况。正是由于国王的直接监管，到18世纪末，西里西亚成为德国工业化最发达的省份，为普鲁士提供了大部分的王国收入。

再如，国王利用王室资本直接介入对外贸易，支持成立对外贸易公司：1751年建立“埃姆顿普鲁士王家亚细亚广州与中国商贸公司”（Kniglich Preuische Asiatische Compagniein Emden nach Canton und China，1765年解体）、1765年建立“强制建筑木材贸易公司”（Oktroierte Nutzholz-Handlungskompanie）以及1772年建立“普鲁士海外贸易公司”（Preussische sociétéde commerce maritime）。这个海外贸易公司也是王国内部的贸易机构，它直接参与支持王国的工业和贸易发展。与此同时，弗里德里希二世还关注与外国签订贸易条约：1775年与波兰、1782年与西班牙、1785年与美国签订的条约都以王国经济为背景，并且都置于以国王为首制定的王国经济政策的统一规范之中。

如果说统一在弗里德里希二世集权之中的经济政策强有力地使普鲁士在1763—1786年间走上了近似工业化的道路，那么弗里德里希·威廉二世政府的经济政策却不算强而有力。例如，新的王国政府一度试图放弃对谷物贸易的统一调控，只是由于价格上涨等等原因才很快又恢复了前届政府的计划经济模式。虽然像冯·海因尼茨负责管理的矿山等个别产业得到进一步发展，但是在整体上工商业的发展不再从王国政府获得促进力量。到18世纪末，普鲁士王国财政经济已经明显地受到私人企业经济的、强有力的挑战。

在此应该说明的是，普鲁士开明专制政府在工商领域内所采取的各种措施，重在辅助军事和外交政策，即使在典型的开明君主弗里德里希二世统治时期也不例外。从1750年责令铸币专家J.Ph.格劳曼（J.Ph.Graumann，约1706—1762）改革币制，到1765年宣布成立德国第一家信贷银行，到1769年颁布内阁令（Cabinets-Ordre）为在战争中遭受损失的贵族提供贷款，直到1810年前后强令奢侈品专营或征税，特别是在1763年以后，王国经济的重点明白无误地从农业优先转向工商业优先等等，这一切都明确地表明，普鲁士国王推行财政—重商主义政策，其目标是发展王国经济而不是国民经济，目的是军备强国而不是福利予民。

正是因此，重商主义现象在普鲁士表现为独特的财政—重商主义。这种财政—重商主义既表现为一种对市场经济的保护和防御，而非像同时期其他西欧强国那样进行市场扩张和征服，同时也表现为对于王国臣民的教育和驯化。财政—重商主义理论家相信，要实现社会的经济福利和生产力增长，就必须有道德高尚的、受过良好教育的人民。正是为了塑造和保护人民的道德，国家的经济干预是完全必要的；也正是为了在多个方面规范和管制公共的和私人的行为，王国的工商业发展需要启蒙式的职业教育进行配合。这一点在下面关于开明专制的教育措施中还会提到。