自1871年普法战争以来，德国在欧洲中部的崛起打破了近代欧洲的均势格局，也使欧洲传统的地缘政治发生了重大变化。“谁控制了德国，谁就能控制欧洲的力量平衡”，进而在世界称霸。在二战中彻底战败后，整个德国都在沉默地等待战胜国的处置。但是，四个国家共同战胜德国、占领德国的事实，意味着对德国的改造必然存在多种设想，其中交织着社会制度和意识形态的巨大分歧，为德国的分裂埋下了伏笔。
在二战期间，同盟国领导人在战后如何处置德国的问题上进行了多次讨论，唯恐再度出现一战后德国武装崛起的局面。从一战后的历史经验出发，盟国领导人在战后处置德国问题上达成了共识，即尽力削弱德国，彻底消除德国再度军事崛起的可能性。关于盟国领导人乃至欧洲人民对德国的仇恨情绪，英国首相丘吉尔于1943年9月21日在议会下院发表的演讲很具代表性：“在我们一生中，德国人曾经两次，加上我们的父辈则有三次，把世界投进他们所挑起的扩张与侵略战争。……他们一旦变得强大起来，就要寻找牺牲品；他们以铁的纪律追随任何一个领导他们找寻牺牲品的人物。德国的核心是普鲁士。那里是一再发生瘟疫的策源地。……在1/4的世纪中，由于条顿民族追求霸权，英、美、俄三国人民曾两次遭受不可估量的损失、危险和流血牺牲，因此他们这一次一定要采取步骤，使普鲁士或整个德国再也不能卧薪尝胆、卷土重来。纳粹暴政和普鲁士军国主义是德国生活中必须彻底摧毁的两个因素，如果欧洲和全世界要避免更可怕的第三次战争，上述两个因素必须连根铲除。”
在尽力削弱德国的前提下，美、苏、英、法四个大国出于自身利益考虑，对未来德国的设想方案差别很大，其中分歧还需各国领导人通过会谈进行磨合。早在1941年12月，苏联领导人斯大林会见英国外交大臣罗伯特·安东尼·艾登（Robert Anthony Eden，1897—1977）时就对战后德国版图作出了构想。为了确保战后苏联的长期安全，除了割让德国东部领土给波兰、将波兰整体向西移动之外，斯大林还提出，将德国一些地区分裂出来使其独立，例如莱茵兰或巴伐利亚。斯大林竭力强调战后安全是可以理解的。历史学家保罗·肯尼迪（Paul Kennedy，1945—）曾经指出：“毫无疑问，20世纪上半叶德国侵略对俄国造成的损失，比对其他任何国家都大。俄国人决心不再让20世纪上半叶发生的事件在下半叶重演，且这一观念由于斯大林坚决要求得到安全保障而有所强化。”英国首相丘吉尔在同期也有类似的想法，他在给艾登的电报中表示：“付出巨大战争努力的首要目标在于防止德国的再度爆发。关键在于将普鲁士与德国南部分割开来，消灭普鲁士的形态。”虽然此刻纳粹德国的军事征服达到了巅峰，但同盟国领导人坚信胜利必将到来，分割德国已成为他们不可动摇的信念。
1943年11月28日—12月1日，苏美英三国首脑斯大林、罗斯福和丘吉尔在伊朗德黑兰会晤，共谋展开对法西斯德国的全面反攻，即著名的德黑兰会议（Teheran Konferenz）。此次会议除决定在欧洲开辟“第二战场”外，还涉及了战后处置德国的设想。罗斯福建议把德国分为五个部分，把基尔、汉堡两市和鲁尔、萨尔两个地区交给战后的联合国管制。丘吉尔认为“普鲁士是万恶之源”，要求彻底铲除德国军国主义的策源地普鲁士，将南部各邦脱离德国同奥地利和匈牙利成立一个“多瑙河联邦”。丘吉尔延续了英国近代以来的欧洲大陆均势外交思想，希望削弱德国、加强法国和波兰，再度恢复欧洲的均势。斯大林再度强调了战后德波边界问题，正式提出把寇松线（Curzon Linie）作为战后苏联与波兰分界线，波兰领土西移，以德国东部领土划给波兰作为补偿。他还提出东普鲁士的柯尼斯堡（Knigsberg）及其周边地区要由苏联占领。在斯大林看来，俄国的历史经验说明，在东欧的广阔平原地带，安全是用空间来表达的。将德国疆界尽可能地向西方推移，为苏联获得一个缓冲或保护地带，以防止未来侵略的最初冲击会直捣苏联领土。在处置德国问题上，斯大林赞同罗斯福的设想，反对丘吉尔“多瑙河联邦”，因为一个强大的由德意志民族组成的“多瑙河联邦”不符合苏联在东南欧的扩张利益。这个问题最终交由1943年成立的“欧洲咨询委员会”（Europische Beratende Kommission）处理，该委员会的任务是拟订停火条件、筹备对德国的占领和管制事宜。
1944年随着苏联红军的全面反攻和“第二战场”的开辟，纳粹德国的军事溃败已成定局，盟国开始紧锣密鼓地筹备对战后德国的处置方案。“欧洲咨询委员会”在1944年9月11日发布《关于对德管制机构》（überdas Kontrollsystem in Deutschland）方案，规定德国战败后将由盟国武装部队最高司令官接管德国最高权力，德国将按照1937年12月31日的疆界划分为三个面积相同的占领区分别由美国、苏联、英国占领，柏林将由盟国共同占领。1944年12月，委员会又决定从战后美国占领区中分出一块区域，由法国实施占领。
1945年初，德国法西斯濒临灭亡，欧洲的反法西斯战争胜利在望。为了尽快结束战争，建立战后欧洲和平秩序，苏美英三国首脑斯大林、罗斯福和丘吉尔于1945年2月4—11日在苏联克里米亚半岛的雅尔塔举行了战时第二次首脑会议。会议主要讨论了战后对德国的处置问题，对德国的占领和管制、向德国索取战争赔偿成为讨论的热点。三国领导人批准了“欧洲咨询委员会”草拟的关于德国无条件投降的条款和处置战败德国的总原则，并将其写入最后的会议公报：“我们坚定不移的宗旨，是消灭德国的军国主义和纳粹主义，保证德国从此永远不能破坏世界和平。我们决心把德国的全部武装力量解除武装并予以解散；永远解散曾一再图谋复活德国军国主义的德国总参谋部；没收或销毁德国全部军事装备；消灭或管制德国全部可用于军事生产的工业；公正、迅速地惩处一切战争罪犯并对德寇造成的破坏索取实物赔偿；废除纳粹党、纳粹的法律、组织与机关；从德国人民的公共机关、文化生活和经济生活中消除一切纳粹主义与军国主义的影响；并对德国采取其他为全世界未来的和平与安全所必需的措施。我们的宗旨不是要消灭德国人民，但只有根绝了纳粹主义和军国主义，德国人民才有过适当的生活和在国际交往中占一席之地的希望。”会议表决通过了“欧洲咨询委员会”起草的《关于德国占领区和管理“大柏林”》和《关于对德管制机构》方案。雅尔塔会议为战后处置德国问题确立了一般性原则，决定了战后德国的命运。
二、盟国管制委员会成立
在雅尔塔会议上，三国达成了原则上同意分割德国的协议，但没有提出具体的瓜分建议。会议决定在伦敦成立一个由英国外交大臣安东尼·艾登任主席，美、苏驻英国大使任委员的“分割委员会”（Spaltungsrat），研究分割德国的事宜。雅尔塔会议确定了同盟国要通过何种形式的统治机构在战后德国行使最高权力。会议决定，在德国无条件投降后，美、英、苏三国军队将各自占领德国的一个区域，苏军占领德国东部，英军占领德国的西北部，美军占领德国的西南部。盟国将“成立一个中央管制委员会执行互相协调的行政管理和监督工作，这个委员会由三国的总司令组成，地点设在柏林”。此外，三大国同意邀请法国参加对德国的占领，并作为第四个成员参加管制委员会，前提条件是法国占领区必须从美国和英国的占领区中划分出来。这一决议奠定了战后德国由四国分区占领的格局。
随着1945年5月8日德军最高统帅部宣布投降，盟国占领军对德国的管制工作全面开展起来。最后一届纳粹政府——卡尔·邓尼茨（Karl Doenitz，1891—1980）政府很快被解散，邓尼茨及其政府成员于5月23日被逮捕。随着旧德国的解体，苏、美、英、法四国政府开始对德国拥有无上主权。根据雅尔塔会议的精神，四国驻德占领军总司令格奥尔吉·朱可夫（Georgy Konstantinovich Zhukov，1896—1974）、德怀特·艾森豪威尔（Dwight David Eisenhower，1890—1969）、伯纳德·蒙哥马利（Bernard Law Montgomery，1887—1976）、让·塔西尼（Jean de Lattrede Tassigny，1889—1952）组成的德国管制委员会（Allierter Kontrollrat）于6月5日在柏林宣告成立。军事司令官们在这一天签署了《鉴于德国失败和接管最高政府权力的宣言》，即《四国宣言》（Vier-Mchte-Erklrung），以及“欧洲咨询委员会”较早起草的《关于德国管制机构的声明》《关于德国占领区的声明》等三个文件。这些声明从法律上奠定了战后德国发展的基础，标志着盟国正式接管了德国的最高权力。至此，一个由四国军事司令官组成的、在德国拥有最高权力的盟国管制委员会建立起来，德国从最高领导到地方基层的全部公共权力都被盟国接管。1945年8月5日，占领国发布第一份公告，向德国人民宣布盟国管制委员会的成立，随后各占领区管制机构相继成立，四国军队都进入各自指定的占领区，包括大柏林地区。
按照1937年12月31日的边界，德国被划分为四个占领区：美占区包括巴伐利亚、黑森、巴登符腾堡三州和供美军做港口用的不来梅，人口近1700万；英占区包括北莱茵-威斯特法仑、下萨克森、石勒苏益格-荷尔斯泰因和汉堡，人口近2200万；法占区包括莱茵兰普法尔茨、南巴登-符腾堡和萨尔，人口约600万；苏占区包括萨克森、图林根、梅克伦堡-上波莫瑞、萨克森安哈尔特和勃兰登堡，人口约1730万。作为政治实体的普鲁士邦不复存在，留在了人们的记忆中。德国首都柏林因其特殊的政治意义，由四国共同占领和管辖。但是，柏林地处苏占区的中心，美英法要到达自己在柏林的辖区，就必须经过苏占区。苏联在一开始就对西方国家进入柏林的航空、铁路、公路路线进行了严格限制，这就给后来的“柏林危机”埋下了祸根。
在欧洲战争刚结束时，同盟国依然保持着战时精诚合作的精神。各大国都同意，涉及整个德国的问题要由四个占领国共同研究处理，德国依然被看作一个政治经济整体，分区占领此刻并不意味着分裂德国。由四国占领军总司令组成的盟国管制委员会，成为占领时期德国境内最高权力机构。该组织每月10日、20日和30日在柏林美占区的卡梅尔格里希特大厦集会，各国轮流担任主席一个月。管制委员会下设一个协调委员会作为辅助机构。协调委员会的任务是执行管制委员会的决定并监督其执行，它由四个副军事总督组成，他们把全部时间用于管理德国，千头万绪一手掌握。协调委员会每周开会两次，为管制委员会准备议事日程。此外，还成立了一个庞大的管制办事机构，设有负责各种行政事务的12个管理局，即陆军管理局、海军管理局、空军管理局、政治管理局、运输管理局、经济管理局、财政管理局、赔偿管理局、交付与归还管理局、内务与交通管理局、法律管理局、战犯与难民管理局以及人力管理局。1945—1946年的冬季，管制委员会的活动达到高峰，下属各种委员会超过了175个，职责重叠的现象突出。
事实上，管制委员会成立之初就面临着不可调和的矛盾。管制委员会的任务是管制德国中央行政，但分区占领的现实却使中央行政名存实亡。每个占领区总司令都要在他的管辖范围内按照本国政府的指示行驶最高权力，只有当四个总司令达成一致决议的情况下才能对涉及整个德国的事务共同负责。也就是说，每个占领国都可以使用否决权来阻挠管制委员会的工作。
三、波茨坦会议：管制德国原则
随着欧洲战事的结束，开始重建、确立战后欧洲政治经济新秩序已成为当务之急。同时，在美国看来，战胜德国之后压倒一切的首要世界性问题就是结束对日战争。美国军队在1942年以来的太平洋岛屿作战中伤亡惨重，日本军队的顽强作战使美国领导人坚信，要不惜任何代价争取苏联早日参加对日战争，把苏联红军投入到可能伤亡惨重的对日决战中去。在这种背景下，1945年7月17日—8月2日，美英苏三国首脑哈里·杜鲁门（Harry Truman，1884—1972）、丘吉尔、斯大林在柏林附近的波茨坦举行会晤，就战后欧洲安排做出最终决议。会议讨论的主要问题是建立欧洲新秩序和安排战后和平，其中重要问题之一是商定处置被占领德国的政治原则和经济原则。但是，各国领导人参与此次会议的目的是各不相同的，杜鲁门承认他的首要目标就是争取苏联参加对日战争，丘吉尔则急于遏制苏联在中欧和东欧势力的扩张，斯大林强调在保证苏联战后安全的同时，尽可能多的从德国获取战争赔偿。战时建立的反法西斯同盟，此时看起来已不那么牢不可破了。
8月2日，三国首脑签订了《柏林（波茨坦）会议议定书》和《柏林会议公报》，统称《波茨坦协定》（Potsdamer Abkommen）。《波茨坦协定》决定了德国人民今后的命运，也奠定了战后世界结构的基础。需要说明的是，会谈的结果起初没有全部发表，会议结束后盟国管制委员会以公报形式发表了记录摘要。关于德国和欧洲问题，三国首脑在波茨坦会议上未能就共同的政治和经济任务设想达成一致，其决议只是泛泛地重申了合作和谅解的意愿。就此而言，这次会议预示了以后战时同盟的解体，显示了欧洲和德国开始走向分裂。
波茨坦会议对德国的处置是在《雅尔塔协定》（Abkommen von Yalta）的基础上进行的。会议重申要根除德国的军国主义和纳粹主义，采取一切措施使德国永远不再威胁邻邦或世界和平。但是，会议明确宣称：“盟国无意消灭或奴役德国人民。盟国愿意给德国人民在民主及和平的基础上重建其生活的机会。德国人民尚能不懈地努力以实现这一目的，则在适当时期，德国人民将能在世界自由与和平之人民中获得其地位。”为此，《柏林会议公报》中发布了“管制初期处置德国的政治及经济原则”，为德国未来很长一段时间的政治经济生活确立了指导方针。
波茨坦会议通过的“处置德国的政治原则”涉及军事、党派、教育、司法、行政等多个方面。（1）凡德国一切陆海空军、党卫队、冲锋队、自卫军、秘密警察及其全部机构、参谋部门及各种机关，包括总参谋部、军事团、后备队、军事学校、退伍军人的一切组织及所有其他军事与半军事机构，以及保持德国军事传统的俱乐部和协会等，均应永远废除，以永远防止德国军国主义和纳粹主义的复活或改组。（2）一切武器、军火及战争工具以及一切制造它们的专门设备，均由盟国处置或予以销毁。一切飞机、武器、军火及战争工具，均禁止保留与制造。（3）消灭纳粹党及其附属与监督机构，解散一切纳粹组织，并确保这类机构组织不得以任何形式复活，制止一切纳粹和军国主义的活动或宣传。一切形成希特勒政权基础的或按种族、宗教或政治信仰不同造成歧视的纳粹法律，应予废除。战争罪犯以及参加策划或推行纳粹计划，而造成暴行或战争罪行的人物，必须逮捕法办。纳粹领袖、支持纳粹之有力人物、纳粹机构和组织中的高级官员、其他危害盟国占领及其目的者，均应逮捕和拘留。一切纳粹党徒，除仅在名义上参与该党活动者外，以及其他对盟国目的持敌对态度者，不得担任公职或半公职以及在重要私人企业中的负责职位。（4）对德国的教育必须实行监督，以彻底消灭纳粹和军国主义的理论，并使民主思想的顺利发展成为可能。（5）司法制度应按照民主、法律平等之原则，根据法律以及一切公民不分种族、民族或宗教信仰享有平等权利的原则，予以改组。（6）德国行政事务的管理应以分散行政机构及增强地方责任感为原则。为达到这个目的：德国全国各地应按照民主原则，特别须经过选举委员会，在符合维护军事安全和军事占领目的的情况下，尽速恢复地方自治；整个德国的一切民主政党，应准予存在并得到鼓励，给予它们集会及公开讨论的权利；代表与选举的原则，在证明适用于地方自治时，应尽速在区、省和邦政府中推行；目前暂不设立任何德国中央政府。但某些急需的德国中央行政部门，特别是财政、运输、交通、外贸和工业等方面，应予设立，以国务秘书为其首脑。这些部门将在管制委员会的领导下进行工作。（7）在考虑必须维持军事安全的情况下，将允许言论、出版及宗教自由，宗教团体也将受到尊重。同样，在考虑必须维持军事安全的情况下，将允许建立自由职业工会。
波茨坦会议通过的“处置德国的经济原则”涉及反垄断、金融、对外贸易、赔偿等多个方面。“为消灭德国作战潜力，武器、装备、战争工具以及各种类型的飞机和海船均须禁止和防止其生产。金属、化学产品、机器制造以及其他为作战直接需要的其他产品，其生产将受严格管制，以被核准的德国战后和平时期的需要为限。未被准许的工业部门所不需要的生产能力，将按照盟国赔偿委员会拟定的、并经有关政府批准的赔偿计划，予以拆迁，如不拆迁，则予摧毁。”“德国经济应尽可能在最短期间内予以分散，以消灭目前特别是卡特尔、辛迪加、托拉斯及其他垄断协定所形成的经济力量的过分集中。”“盟国必须对德国经济实行管制，但以达到下列各项需要的程度为限：（1）实施工业上解除武装与非军事化、赔偿与经核准的进出口计划；（2）保证所需的商品生产，保证服务供应，以满足德国境内占领军和迁入人口的需要，以及在德国保持一个不超过欧洲国家的平均的生活水平（欧洲国家指除英国和苏联以外的所有欧洲国家）；（3）根据管制委员会的规定，确保各占领区间主要物品的平均分配，使在全德建立平衡的经济并减少进口的需要；（4）管制德国工业及一切经济和金融的国际转移，包括进出口在内，以防止德国发展战争潜力及达到上述其他各项目的；（5）管制一切与经济活动有关的德国公私科研和实验机关及实验室等。”“德国支付赔偿时，应保留足够的资源，以使德国人民不依靠国外的援助而生活。在制订德国的经济计划时，应拨出必要的资金，以偿付经对德管制委员会批准的进口。现产产品及储存物品的出口所得首先应用于偿付这种进口。”
波茨坦会议确立的“占领时期管制德国的政治及经济原则”是美、英、苏三大国就战后德国问题达成的最终协议，体现了将德国变成一个民主、和平国家的愿望。但是，各国都想使最终协议有利于自身利益，分歧在所难免，这导致以上“政治及经济原则”在很大程度上是调和各方利益的抽象方案。例如，允许德国成立“民主的”政党，而对什么是民主的政党又没有说明。强调德国政治结构的分散化，不设立中央政府，却又视德国为一个统一的经济整体，将战后德国推入一个政治与经济相扭曲背离的境地。这种语焉不详的决议，表面是因为各国分歧难以弥合，真正原因在于德国的政治经济已经不可避免地走向分裂。虽然波茨坦会议的各项记录都表明，德国是作为一个整体被看待的，但美、英、苏三国领导人都发现，苏联和美英双方都无法把手伸到对方的势力范围中去。美英无力制止苏联对德国东部领土的瓜分，苏联也休想参加对鲁尔区的管制。各国在自己的占领区内各行其是，建立一套独立的行政机构，推行自己的制度，任何同时指向四个占领区的设想或方案都成了空中楼阁。这也是第二次世界大战后，东西方两种不同国家制度和意识形态碰撞的必然结果，德国无可避免地成为其牺牲品。不仅是德国，整个欧洲都遭遇了这种命运。正如斯大林在1944年就预言到：“这次战争非同以往。谁攻占一块地方，就把自己的社会制度加之于它。军队所到之处，各自建立自己的制度。不可能有别的做法。”西方大国对东欧和苏占区的状况无可奈何，美国外交家和历史学家乔治·凯南（George F.Kennan，1904—2005）当时这样评述：“想同俄国人一道统治德国，那是痴心妄想……我们只有把我们这一部分德国，即由我们和英国人负责的那一部分德国引导成为一种独立的形式，这种形式是如此令人满意，如此有保障和如此优越，以致东方对它无法加以危害。这是美国人的一项艰巨任务。这个任务是不可推脱的。我们应该考虑的是这个问题，而不是成立联合军政府之类实现不了的计划。”
除了“处置德国的政治及经济原则”，波茨坦会议还讨论了德国战争赔偿问题、德国舰艇和商船处置办法、将柯尼斯堡及其附近地区划归苏联、尽快审判纳粹战争罪犯、遣返东部地区德国居民等。在波茨坦会议期间，德国战争赔偿问题争论最为激烈。苏联在战争期间蒙受了巨大损失，战后急需赔偿来恢复经济，索取赔偿在战后苏联对德事务中占有十分重要的地位。在赔偿问题上，苏联比美国要敏感得多。为了打破赔偿问题的僵局及对抗苏联的行为，美国国务卿詹姆斯·F.贝尔纳斯（James F.Byrnes，1882—1972）在7月23日与苏联外长维亚切斯拉夫·莫洛托夫（Wjatscheslaw Molotow，1890—1986）的会谈中首次提出了“分区赔偿”（Zonal Reparations）原则。他建议各大国在自己的占领区内索取赔偿，此外苏联还可以从西占区获得一定比例的工业设备作为赔偿。苏联还可以利用本占领区内的食物和煤来换取西占区的工业设备等物资。为了迫使苏联代表接受“分区赔偿”的原则，贝尔纳斯在7月31日的首脑会议上提出了一个“一揽子计划”，即把赔偿问题、波兰西部边界问题和接纳波兰进入联合国问题放在一起考虑。只有苏联接受美国的赔偿方案（包括“分区赔偿”原则），美国政府才愿意在苏联关心的波兰西部边界问题和接纳波兰进入联合国问题上作出让步。苏联被迫同意了“分区赔偿”的原则。在最终的会议公报中，赔偿问题被列为独立一章做了详细规定。苏联同意由各占领区分别进行赔偿，但苏联仍可参与对西方占领区的索取，美英两国同意把西部拆迁的工业设备的10%作为赔偿交给苏联，另外的15%用来换取苏占区的工农业产品。