纳粹德国在政治上实行极权制。然而，该体制的产生和运行要受到诸多因素的制约。在现代社会，希特勒不可能按照中世纪的专制统治模式来建立纳粹制度。而且，希特勒本身就是以纳粹党为基础，通过“合法”手段和竞选活动，在群众性的现代政治运动中上台执政的。他一方面要排除其他政党，同时又要依恃纳粹党及其控制下的团体，统治全国并控制民众。此外，纳粹政治体制并不是在彻底摧毁魏玛共和国的废墟上建立起来的，《魏玛宪法》并未正式宣布废除，原体制中的机构大多没有取消，加上希特勒不愿意在政治结构问题上花费过多的时间和精力，甚至为了达到“分而治之”的目的，有意让党政之间，以及各种政权机构之间的纵横关系和权限界限模糊不清。

纳粹政治体制的内核和主要标志是希特勒个人对国家实行独裁统治，将国家一切权力集中于最高领袖（元首），以“领袖原则”作为独裁统治的理论依据。德国学者塞巴斯蒂安·哈夫讷（Sebastian Haffner，1907—1999）在《解读希特勒》一书中，表达了同样的观点。他认为，希特勒在从政期间，故意把一切都建立在其个人的不可替代性上。纳粹德国没有宪法，没有王朝，没有一个真正担负国家重任的政党（纳粹党只是希特勒个人夺权的工具），也没有安排接班人。“他为了个人的极权与不可替代性，有意识地摧毁了国家的功能”。

纳粹德国的政权结构比较独特。就其内在实质来说，线条比较简单。根据“领袖原则”，希特勒作为纳粹党和国家的领袖，高踞于整个统治机器的顶端；各个部门和各级地区的领袖们，成为该部门和地区的独裁者，形成大大小小的独裁王国，交叉构成网络状的统治“塔身”；丧失基本民主权利的广大民众，处于宝塔的底层。然而，从具体的表现形式来看，由于纳粹政治体制在形成和运行过程中受到诸多因素的制约，原魏玛民主体制中的许多机构被保留下来，虽然其中若干机构的内涵被改变。同时，根据纳粹理论和实际统治的需要，又增设了一大批新的机构。如此，新旧机构的运行机制以及它们之间的关系，呈现出一种错综复杂的状态，以致于很难对纳粹德国的政治管理体制作图解式的描述。

一元性国家的理论保障是“领袖原则”。该原则首先于1921年7月由希特勒在纳粹党内确立，其就任德国总理后，逐渐推行于国家管理和社会生活的各个方面。

“领袖原则”的思想渊源是尼采的“超人哲学”，希特勒把“超人哲学”运用到政治领域，提出由民族精英进行统治的“领袖原则”。他认为，如同种族与种族之间不可能平等一样，某一种族内部的个体之间也是不平等的。他在《第二本书》中写道：大多数人从来就不会有创造性成就，从来就不会对人类有所发现，唯独个别人是人类进步的创造者。一旦一个民族引入了当今西方观念中的民主，那就不仅会损害个体的重要性，而且会妨碍个性价值发挥其作用，阻止了创造者的活动和发展，消除了产生一个强有力的领导的可能性，结果一个民族的强有力的力量源泉就被阻塞了。希特勒明确表示，“人民国家”要以“大自然的等级思想”为基础，强调“人民统治的真义是指一个民族应被它的最有能力的个人、那些生来适于统治的人所统治和率领，而不是指应让必然不谙这些任务的偶占多数的人去治理生活的一切领域”。

在希特勒的言论中，“领袖原则”与“民族共同体”思想是紧密相连的。他强调，领袖是民族共同体的人格代表和中心。既然领袖与民族之间存在着种族血统上的一致性，存在着人格上结合的基础，领袖是民族利益及意志的代表者，是保持民族团结的维系者，他们就有权对全民族实行绝对统治。而分别代表一部分国民意志和利益的一般政党，也就没有存在的必要。希特勒曾经把纳粹德国同威廉二世帝国进行比较。他虽然称赞君主制度能使国家领导权臻于稳固，但认为其弊端是使民众迷信“政出于上”，对政治生活持冷漠态度。领袖并非君主，而是大众中有领导才能并且能够获得大众支持的人。

同时，希特勒利用古代日耳曼人实行军事民主制的事实，推出了古为今用的“日耳曼民主”概念。在“日耳曼民主”中，纳粹党的元首根据结社法，由全体党员大会选举产生，之后永不改选；国家元首通过举行点缀性的公民复决使其决策得到民众的“批准”；其他各级头目均由上级任命并授以全权。希特勒认为，“日耳曼民主”是建立在选举领袖和领袖权威基础上的民主。

纳粹“领袖原则”的实施准则，是绝对责任与绝对权威的无条件结合。该原则在具体实施中包含三层含义：第一，纳粹党和国家的最高领导人“元首”享有无限的全权和权威；第二，元首的意志以及他以任何方式表达的意图，不仅可以取消或修改现行法律，而且必须不折不扣地贯彻到整个社会生活的一切领域，传达到全党全国的每一级机构以至每一个人；第三，纳粹党的分支组织和附属协会各设“全国领袖”（Reichsführer），连同纳粹党的地区组织领袖（Leiter），都由元首任命并对其负责，在本领域或本地区行使绝对权力，各级政府部门的首脑也由上级机关的首脑任命并对其负责，在本组织系统内行使绝对权力，这种绝对权力包括对下属负责，履行关怀义务。

从以三权分立为基础的魏玛共和国，过渡到希特勒个人独裁的“领袖国家”，1933年3月23日国会通过的“授权法”是一个重要的开端，它使原先的议会立法过渡到了以“内阁立法”为表现形式的内阁独裁。由于“授权法”三次被延长，在纳粹政权存在期间一直有效。

希特勒在摆脱了议会对内阁的制约后，进一步采取各种措施以实现绝对控制内阁的目的。措施之一是加快内阁成员“纳粹化”的进程。他增设了许多新的部，任命纳粹党徒担任部长。1933年3月增设国民教育与宣传部，由纳粹宣传领袖戈培尔任部长；同年4月增设航空部，由戈林任部长；1934年5月增设科学、教育和国民教育部，由纳粹党徒贝恩哈德·鲁斯特（Bernhard Rust，1883—1945）任部长；同年7月增设林业部，由戈林兼任部长；1935年7月增设宗教部，由纳粹党徒汉斯·克尔（Hanns Kerrl，1887—1941）任部长。如此快速、大量地增设新的政府部门，还不能令希特勒满意。作为补充措施，他先后把纳粹党徒戈林、罗姆、汉斯·克尔、汉斯·弗兰克作为“不管部长”拉进内阁。每逢原有的部长退出内阁，他就以纳粹党徒取而代之。如瓦尔特·达雷取代胡根贝格担任粮食与农业部长，威廉·奥内佐尔格（Wilhelm Ohnesorge，1872—1962）取代冯·埃尔茨吕本纳赫（Paul Freiherr von Eltz-Rübenach，1875—1943）男爵担任邮政部长，而后者的交通部长职位则由尤利乌斯·多尔普米勒（Julius Dorpmüller，1869—1945）接任。到1938年，只有财政部因专业性太强，仍由无党派专家冯·克罗西克伯爵执掌，司法部因顾虑到“司法独立”原则的残余，仍由右翼保守人士弗兰茨·居特纳（Franz Gürtner，1881—1941）任部长。1942年8月，连居特纳也被纳粹党徒奥托·格奥尔格·蒂拉克（Otto Georg Thierack，1889—1946）接替。希特勒就任总理时纳粹党人在内阁中居少数的局面被彻底改变。

措施之二是把“领袖原则”引入内阁。根据《魏玛宪法》有关条款的规定，德国内阁应该在总理主持下实行“集体原则”和“多数原则”。但是，希特勒一旦巩固了自己的地位后，就把这些原则弃之一旁。1933年7月20日修改了《政府议事规则》，规定立法工作只需将相关草案经由相关部长传阅后即可定稿。从1933年10月17日起，内阁部长的誓词也从魏玛时期的“忠于宪法和法律”，改为“忠于德意志民族和人民的元首”。1936年12月15日，德国总理府主任助理、部务主任温斯泰因在波恩行政管理学院的演讲中，对德国“政府”的含义作了如下的新解释：“如今的政府是元首的顾问团，它向元首兼国家总理提建议并支持他作出的决定。”

措施之三是在实际工作中不断降低内阁的地位和作用。希特勒政府举行内阁会议的频率越来越低。1933年2月—3月，2个月内共举行31次会议。同年4—5月，2个月内共举行16次会议。从1933年6月到1934年3月，10个月内仅举行过29次内阁会议。从1934年4月到12月，9个月内举行的内阁会议减至13次。从1935年起，内阁例会被取消，仅在有事之时临时召集。这一年全年仅举行过12次内阁会议，1936年减至4次，1937年为7次。1938年2月5日，举行了纳粹德国时期最后一次内阁会议，此后直至纳粹政权覆亡，7年多时间没有举行过内阁会议。作为一种替代物，1937—1938年间，设立了一个被称为“小内阁”的国务秘书机构以处理专门性的事务。不论是正规的内阁会议，还是“小内阁”会议，表决程序从希特勒就任总理时起就取消了。各种以内阁名义发布的法律法令，或者由希特勒与党内顾问协商产生，或者是希特勒同有关的政府部长一起商议起草。

1938年2月4日，希特勒采取了意在独揽大权的一次重大行动。他撤销了内阁的军事部（国防部从1935年5月起改称军事部），由自己亲自接管军事部长和国防军总司令的职权；同时，以忠顺于他的纳粹党徒里宾特洛甫取代牛赖特（Konstantin von Neurath，1873—1956）任外交部长，任命瓦尔特·冯克（Wal the r Funk，1890—1960）接替同他意见相左的沙赫特为经济部长。第二天，纳粹党报《人民观察家报》刊登大字标题：“一切权力高度集中于元首手中！”

随着第二次世界大战的临近和爆发，希特勒借口战争需要，继续策划加强集权的措施。1938年草拟了一部新的《国防法》，规定在发生战争时，将组建一个“三人枢密院”，集中相关权力，这三人分别是全国行政系统的全权代表弗里克、经济全权代表沙赫特（以后被冯克取代）和武装部队最高统帅部长官凯特尔（Wilhelm Keitel，1882—1946）。在进攻波兰前2天，希特勒又将“三人枢密院”撤销，代之以“德国内阁国防委员会”。该机构是当时由戈林主持的德国国防委员会的“常设委员会”，是特地为了“在当前国际紧张局势下”确保“行政与经济方面的统一指挥”而建立的。然而，在纳粹体制下，只有希特勒一个人拥有最高权力。

希特勒在口授《我的奋斗》一书时，曾经设计过议会的地位。他说，要取消议会是不大可能的，但议会应恢复Rat一词的古义，即成为元首的“顾问”。在德国实施“一党制”后，1933年10月14日，希特勒宣布解散同年3月5日在多党制条件下选出的国会，举行新的大选。此举的主要目的，是排除由其他政党指派的议员，实现国会完全的“纳粹化”。结果，由当局圈定的661名候选人全部当选，其中绝大多数是纳粹党员。1936年3月和1938年4月，纳粹当局如法炮制，又搞过两场选举闹剧，结果大致相同。因此，在纳粹体制中，国会并没有取消，但已经完全失去原有的地位和作用。

交出立法权的国会，在纳粹政治结构中只是点缀“民众意志”的装饰品和希特勒公布政策意图的讲台。从1933年3月到1939年9月欧战爆发，德国国会一共举行过12次会议，“橡皮图章”式地通过了4项法令。其中一项是1934年1月30日的《国家重建法》，另外是1935年9月15日的3项反犹《纽伦堡法》。这些“立法”都是按照希特勒的意旨起草制定的，国会根本没有进行辩论和表决。事实上，国会除了在1934年8月6日集会举行兴登堡总统追悼会之外，其余的集会都是聆听希特勒发表声明和演说。1942年4月26日，国会举行最后一次集会，同意希特勒关于“元首不受现有法律规定约束”的声明，确认希特勒为德国的最高法官。

为了弥合“人民国家”、“日耳曼民主”的标签与代议机构实际上被废除这两者之间的矛盾，希特勒采取以公民投票批准政府决策的形式来体现“国家权力来自民众”和“领袖扎根于民众之中”的精神。这样的公民投票共举行过3次。第一次发生在1933年11月12日，与国会选举同时进行，内容是批准政府作出退出世界裁军会议和国际联盟的决定。由于这次投票包含了国会选举和公民投票两项内容，希特勒的演说内容也相应地有所扩展。他声称只要所有的德国人“像一个人一样”团结起来，德国就可以获得同其他国家一样的平等权利。据官方公布，96%的公民参加了这次投票，其中95%投赞成票。在公民投票顺利取胜的激励下，内阁很快通过希特勒提出的《党和国家统一法》，确立了纳粹党的领导地位。第二次公民投票举行于1934年8月19日，内容是批准将总统和总理的职位合二为一。纳粹当局鼓动兴登堡总统的儿子奥斯卡·冯·兴登堡陆军上校向全国发表广播讲话，敦促全体德国人“投票赞成把我父亲的职位移交给元首”。据官方宣称，95%的公民参加了这次投票，其中90%投赞成票。第三次公民投票举行于1938年4月10日，即德奥合并之后与国会选举同时进行，内容为批准德奥合并。官方公布拥护合并的选民占99.7%。

公民投票原是西方国家在政局发生变化或决定国家重大问题时，由全体公民通过直接投票来表达意愿的一种方式，也是统治集团了解民意的重要途径。然而，纳粹德国举行的公民投票，却不能完全反映民意。首先，从法理上看，纳粹德国的3次公民投票都属于“公民复决”类型，对当局的决策几无影响；同时，它们又属于“有条件的或非强制性的”，即某项决定是否需要提交公民复决，全由希特勒个人决定，而希特勒则选择民众爱国热情高涨之时，同其某项外交行动联系起来举行投票，以造成全民拥护的假象。其次，从操作层面上看，纳粹分子在公民投票过程中使用了不少不体面甚至卑劣的手段。盖世太保（Gestapo）自己的材料证实了纳粹官方公布的投票结果并不真实。如在1934年8月的公民投票中，据盖世太保的内部报告称，在普鲁士州约有1/4或更多的公民投反对票，而在官方的公报里，称全国有90%的人投赞同票。

二、党国一体

纳粹德国是“领袖国家”，希特勒处于操控一切事务的顶端位置，纳粹党和纳粹国家其实都只是希特勒实施个人极权统治的工具。然而，在纳粹的宣传中，纳粹党是民族社会主义世界观的载体和纳粹运动的核心，是一个组织严密、思想一致的战斗团体，集中了德意志民族的精华，代表着全民族的利益。希特勒倚靠这个党获取了政权，逐渐组建起纳粹国家。在这个新的国家里，他也完全可以利用这个党去控制整个国家。

纳粹时期“党国一体”的外在表现形式，反映在1933年3月，政府取缔魏玛共和国的黑红金三色国旗，代之以纳粹党党旗和原来德意志帝国的黑白红三色国旗，将纳粹党党歌《霍尔斯特·威塞尔之歌》定为同原国歌并列的第二国歌。1935年9月15日，又将纳粹党党旗定为代表德国的唯一旗帜。

比这些外在表现形式更重要的，是纳粹党对各级政权机构的实际干预和控制。

在国家一级，由于作为纳粹党元首的希特勒担任政府总理，1934年8月起又成为国家元首，这既保证了纳粹党对全国政权的绝对控制，也使得国家一级的党政关系比地方各级略显简单。

纳粹党中央机构是“全国指导处”，由18名领导成员组成。其中，全国宣传领袖戈培尔，自1933年3月15日起出任新设立的内阁国民教育与宣传部长；全国农民领袖瓦尔特·达雷，自1933年6月起接任政府粮食与农业部长；全国新闻出版领袖马克斯·阿曼（Max A mann，1891—1957）因政府内没有相应的部，但实际上独掌全国新闻出版大权。指导处的部分其他成员，或通过出任政府不管部长，或对相关部门进行干预和渗透，直接或间接地影响着政府政策。到1938年2月，内阁19个部长中只有财政部长和司法部长不是纳粹党人。1941年司法部长弗兰茨·居特纳于死后，该职位也由纳粹党人占据。

在地方各级政权机构的党政关系中，“州”一级的情况较为复杂。纳粹党地方组织原先分为6个级别：地区（Landes）、大区（Gau）、分区（Kreis）、分部（Ortsgruppen）、支部（Zellen）、小组（Block）。地区约辖4个大区，但存在的时间不长，不久便被撤销。大区由大区领袖（Gauleiter）执掌，其管辖范围除在普鲁士和巴伐利亚之外，大致同“州”的面积相当。普鲁士由于面积较大，州内设有纳粹党的24个大区，而其行政区划是12个省。巴伐利亚州内有纳粹党的6个大区。

1933年，德国从复合制联邦国家改组成单一制中央集权国家，希特勒把以纳粹党大区领袖为主的党徒安插到州总督的位置上。普鲁士州政府的实权本来就控制在戈林手中，1933年7月8日颁布的《普鲁士州顾问法令》又规定，州内所有的纳粹党大区领袖均成为州政府的“顾问”。巴伐利亚州的总督和政府首脑由纳粹党全国指导处成员弗兰茨·里特尔·冯·埃普担任。1938年德奥合并后，奥地利总督由新设立的纳粹党“西部边区”（Westmark）大区领袖约瑟夫·比尔克尔（Josef Bürckel，1840—1944）担任。1940年德国将奥地利划分成7个行政大区，总督均由纳粹党大区领袖兼任。大战期间，希特勒把包括侵吞的新疆域在内的全国领土，划分成18个国防区（Wehrkreise），各区专员有权掌管区内与国防问题有关的一切事务，也全部由纳粹党大区领袖担任。

德国政府的行政系统，州和省以下是县，绝大部分县长由纳粹党分区领袖（Kreisleiter）担任。其下是纳粹党的分部领袖（Ortsgruppenleiter），一般兼任镇长。纳粹党的基层组织支部，或设在企业一级，或管辖4—5个街区，支部领袖（Zellenleiter）一般也掌握该地区的行政大权。支部以下分若干小组，由小组督察员（Blockwart）领导。这些小组督察员每人监管大约40—60户家庭，他为每个家庭建立资料卡，上面记载着每个家庭的情况，如参加社团组织的人数、向纳粹党捐赠的钱款数以及家庭内部存在的问题等。尽管德国的公务员制度历史悠久，行政官员的入门线较高，但基层官员的工作繁重，社会地位不高，故而纳粹党虽然政治热情有余而行政能力不足，但也容易取而代之。

纳粹党控制政府机构的另一个重要手段，是控制政府官吏和公务员队伍。1933年4月7日，当局颁布了《重设公职人员法》（Gesetz zur Wiederherstelung des Berufsbeamtentums）。法令一方面旨在恢复德意志第二帝国时期的职业官吏制度，规定1918年11月9日以后任职的官吏，如果不符合任职标准，将被免职，另一方面，把共产党员、社会民主党员和犹太人（1914年8月1日前任职者或参加第一次世界大战者除外）作为清洗对象。该法令实施后，普鲁士州受到的影响最大，1663名行政官员和公务员中，28%因各种原因被免职。而在其他州，被免职者仅为9.5%。但是，该法令的隐性效应不可低估，它使政府官员和公务员人人自危，自觉地靠拢正在日益控制全国的纳粹党。

随着纳粹党规模扩大和希特勒控制力增强，1937年1月26日，纳粹当局又颁布了《文职人员法》（Beamtengesetz）。法令规定此后政府官员必须由纳粹党员担任，任职者不仅必须宣誓效忠希特勒个人，还要在思想上真正信奉纳粹主义，无条件地支持纳粹党的政治目标。法令颁布后，大批纳粹党员进入政府机关，原有的文职官员也纷纷加入纳粹党，致使文职人员中纳粹党员比重越来越高，从1933年的1/5猛增到1935年的3/5。1937年，普鲁士州官员中的纳粹党员比重达到4/5。1939年后，纳粹党党籍成为进入官员阶层的先决条件。

纳粹党还对整个公务员队伍实行严密控制。它除了规定所有公务员必须加入纳粹党的下属组织——德国公务员联盟外，还窃听文职人员的电话，盯踪他们的亲戚朋友，调查他们以往的政治态度，核查他们的婚姻状况及履行优生计划的情况。内政部还反复强调，每个公务员不仅必须订阅纳粹党党报，还要为该报扩大读者面。

在“以党干政”的过程中，纳粹党设在慕尼黑的赫斯办公室（即元首代表办公室）起着特别的作用，该机构不仅领导着被称为“政治组织”（Politische Organisation，简称PO）的纳粹党组织系统，还以其特有的方式干预着国家的行政事务。鲁道夫·赫斯于1925—1932年任希特勒的秘书，1933年4月21日被任命为“纳粹党元首希特勒的代表”（Stellvertreter Hitlers als Parteiführer），负责“在所有涉及党的领导地位方面，以希特勒的名义作出决定”。早在1932年12月纳粹党全国组织领袖格雷戈尔·施特拉塞尔因政见分歧辞职时，希特勒为了尽快弥合由此造成的党内管理系统的纰漏，并防止再次出现足以危及自己独裁地位的角色，一方面任命罗伯特·莱伊接任纳粹党全国组织领袖，另一方面组建了新的纳粹党政治中央委员会（Polititsche Zentralkommison），由赫斯担任主席。该委员会在赫斯接任元首代表后，改称“元首代表办公室”。

为了加快以党干政的进程，希特勒于1934年7月27日颁布命令，进一步提升赫斯办公室的地位。其中规定：元首代表赫斯部长将参与所有政府部门的法律起草工作；提交给其他相关部长的立法文件，必须同时递送给元首代表；由其他相关部长亲自参与起草的文件也是如此；必须让元首代表赫斯部长有机会对相关文件提出建议；赫斯所派出的专家代表可以以赫斯的名义参与工作。1935年9月24日，希特勒再次发布命令，给予赫斯参与政府官员提名与审批工作的权限。命令规定：元首代表必须参与官员的任命工作；参与形式为元首代表有权审阅拟任命官员的详细材料，并有足够的时间发表看法。在实际运行中，赫斯办公室一般都要同相关的大区领袖联系，以保证任职者在政治上绝对可靠。

参与政府立法和行政官员的任命工作，使赫斯办公室的工作量大增，急需大量懂行的工作人员。1933年7月1日起成为赫斯助手的马丁·博尔曼（Martin Bormann，1900—1945）趁机崛起，利用自己所具备的管理能力，充分扩大赫斯办公室的权限，并以赫斯为跳板，向希特勒的“个人小圈子”靠拢。到1934年底，赫斯在博尔曼协助下，建立了自己的控制架构。总部位于慕尼黑的赫斯办公室以两个处为支柱。第二处名为“纳粹党内部事务处”；第三处名为“国家事务处”，负责处理党政关系，即代表纳粹党干预国政。

1934年10月25日，当赫斯还在组建自己的统治架构时，就向全党发布一个指令，要求纳粹党的各级官员在自己的具体指挥下，全面干预行政事务。指令指出：纳粹党所遵循的政治路线源自元首希特勒，他授权赫斯确保该路线在全党不折不扣地得以履行；元首代表、大区领袖和党的各级官员必须确保各级行政机构的政治路线，元首代表重点负责中央政府和那些包含一个以上大区的州（普鲁士和巴伐利亚），大区领袖重点负责大区内的行政系统；纳粹党全国组织领袖属下的专家，包括纳粹党全国指导处成员，冲锋队、党卫队和希特勒青年团（Hitlerjugend，缩写HJ）等组织的领袖，如需干预国政，要获得赫斯的同意。

1941年5月赫斯私自飞往英国后，“元首代表”一职被取消，赫斯办公室改组成“党务办公厅”（Parteikanzlei），由马丁·博尔曼任主任。从形式上看，党务办公厅的权限应该小于元首代表办公室，其实却不尽然。当时，希特勒的独裁地位已经相当稳固，在实施以党干政方面更加肆无忌惮。他把赫斯拥有的全部职权都授予博尔曼（包括把博尔曼提升为纳粹党全国指导处成员），并于1942年1月16日规定，纳粹党与国家机构之间必须通过博尔曼才能进行联系，中央和地方的行政长官、包括各部部长，都必须通过博尔曼向他呈报公务。随着德国不断向外扩张，占领区的控制权主要由党的机构掌握，控制东部占领区的特别权力也授给党务办公厅。加上博尔曼本人善于揽权，1943年起兼任“元首秘书”，权力进一步增大。

三、司法纳粹化

纳粹党的最终目标是建立一个纳粹主义原则高于法治的“领袖国家”，具有相对稳定性的法律条文对实现这个目标是一个挑战。因而，就如纳粹当局没有公开废除《魏玛宪法》，而是采用各种手段将其实际上化为乌有一样，他们对具体的法律体系也使用了同样的办法。

在宣传上，希特勒和其他纳粹头目都否认传统的法律理念，鼓吹“领袖原则”是纳粹权威概念的基础，也高于传统的法律理念。元首希特勒作为命运指定来领导德国的人物，表达了全民族的意愿，任何具体的法律条文都可能制约他的行动自由。1934年，民族社会主义法律工作者联盟（Nationalsozialistischer Rechtswahrerbund，缩写NSRB）主席汉斯·弗兰克写道：“在民族社会主义的国家里，法律只能是维护安全、促进民族共同体发展的工具。评判个人的法律也只能以他对民族共同体的价值为依据。”而内政部长弗里克的话则更为直白：“一切对民族有利的东西都是合法的，一切损害民族的东西都是非法的。”

政府对司法系统的整肃，首先从律师队伍开始。希特勒曾经把所有的律师都看作“反对他的政权的捣乱分子”。他就任总理后，律师的独立地位很快遭到侵蚀。1933年4月7日，政府颁布关于实施律师准入制度的法令，规定同日颁布的《重设公职人员法》同样适用于律师。如此，律师纳入了公务员系列，在一定程度上受到政府的约束。1933年建立了“全国律师公会”，其官员都由司法部长根据同全国法律界领袖协商的结果任命，全国的律师都必须加入该公会。公会致力于保证律师们按照“民族社会主义国家的期望”行事，并通过“荣誉法庭”维持纪律。同年10月，当局组织了1万多名律师在莱比锡最高法院前举行宣誓仪式。律师向希特勒敬礼，公开宣誓将追随“元首的事业奋斗，直到生命的终点”。1939年1月4日，当局颁布《关于法官、公诉人、公证人和律师准入制度的法令》，规定对包括律师在内的法界人士实施强制性培训，培训课程的主要内容为：德意志历史；对德意志人的文化发展起过积极影响的民族的历史；纳粹主义及其意识形态基础；关于血统与土壤关系的理论；关于种族与民族性关系的理论；关于德意志共同体的生活；德意志民族的伟大人物。

对法官和公诉人的控制几乎同时展开。早在1928年，纳粹党即组建过“民族社会主义德意志法学家联盟”（Bund Nationalsozialistische Deutsche Juristen，简称BNSDJ），由汉斯·弗兰克任主席，1930年拥有成员233名，1932年猛增至1374人。希特勒执政后，打算将该组织作为控制司法系统的工具。为了吸收更多的法官和律师参加，1934年曾淡化其意识形态限定，将名称改为“德意志法律阵线”（Deutsche Rechtfront），翌年成员数达到82807人。然而，1936年再次改名，恢复意识形态限定，淡化种族概念，称“民族社会主义法律工作者联盟”为了打破法学实证论的传统影响，当局在1935年颁布修改刑法的法令，规定法官审判时可以根据刑事法典所包含的“原则”和民众的“普遍情绪”来进行，从而为抛弃强调一切依据法律的法治打开了大门。

1933年4月7日颁布的《重设公职人员法》，废弃关于法官不能因政治原因被免职或降级的原则，从而抽去了司法独立原则的基础。1935年的法令将纳粹党通过“元首代表办公室”主持任命文职人员的做法推广到法官队伍，使当局能够从源头上保证法官队伍的政治倾向。1936年秋，当局在全国各地强行推行法官的宣誓仪式，法官们穿着饰有卐和雄鹰标志的法袍，举臂行纳粹礼，宣誓效忠于希特勒个人。1937年1月26日的《文职人员法》第71款规定，文职人员“如果不能保证他们在任何时候都会支持民族社会主义国家”，将被强制退休。此外，从1937年起，法官在办案中的自主地位也愈益受到侵蚀。审理任务的分派，不再由庭长在与各部门负责人及资深法官商议后决定，而是由庭长根据司法部的命令，以司法部代表的身份作出决定。与此相对应，公诉人在审判过程中的地位则进一步上升。由于公诉人归入了政府官员类别，审判案件中宣布无罪释放的比重急剧下降，从1932年占案件总数的13%，下降至1940年第二季度的7%。死刑的适用范围则扩大，从1933年的3种罪增至1946年的46种罪。公诉人接管了法官的一些职责，如审查被告人写的信件（甚至写给辩护律师的信件）、授权监狱探视、处理上诉请愿等。1939年，在最高法院内设立了“特别处”，规定首席公诉人可以将某些案件直接提交该处审理，从而越过了低级法院。他也可以将其他法院（下文将要提到的“人民法庭”除外）已经审理完毕的案件在一年内提交该处重新审理，作出最后判决。此举提升了首席公诉人的地位，使他们实际上能够决定受审者的刑期。在不少案例中，公诉人实际上拥有双权，既定罪（通常都是有罪）又判刑。

修改法律的行动也在悄然进行。1937年，德国最高法院作出裁定，即使在家庭内部，或者在私人间发誓保密的情况下发生的批评政府的行为，也是可以起诉的。公民只有在保证不被人偷听的自言自语中，以及在肯定不会被其他人看到的日记中，才能表达不满之情。欧战爆发后，后一保留条款也被取消。

从总体上看，纳粹党控制司法系统的效果不如其他领域。1933年后法官队伍更换的速度，比其他部门慢得多，直到1939年，还有约2/3的法官是希特勒执政前任命的。律师队伍更换的比例更低。新《文职人员法》达到了控制文职人员的目的，但无力迅速更换法官。在希特勒执政初期，部分律师甚至认为德国仍然是一个法制国家，在推行法治方面比魏玛共和国有过之而无不及，“它保证了领袖们的每一个意图都以法律的形式表达出来，满足了民众对法制保障的心理需求”。连“民族社会主义法律工作者联盟”都没有成为纳粹当局的驯服工具，反而经常要求保持司法的独立性。作为司法行政最高机构的全国司法部，一直掌握在非纳粹党人弗兰茨·居特纳手中，而他的助理汉斯·冯·多纳尼（Hans von Dohnanyi，1902—1945）竟是反纳粹抵抗运动的中坚人物。“长刀之夜”事件发生后，居特纳虽然对希特勒表示支持，但公开要求此后能以正常的法律程序处理此类事件。他还反对希特勒对案件审判工作的干预，尤其不愿把法院判决后的犯人移交给盖世太保或其他警察部门。1935年，霍恩施泰因集中营（KZHohnstein）的数名纳粹官员因残酷虐待囚禁者，曾被法院判刑，最后只能由希特勒出面将他们赦免。由于当局的意愿不能在每次审判中得到贯彻，以至于纳粹报刊，尤其是党卫队机关报《黑色军团报》（Das Schwarze Korps），在1938—1939年曾大肆攻击司法系统和法院对某些案件的判决。

希特勒政府因此力图缩小传统司法机构行使职责的范围。早在1933年12月1日颁布的《党和国家统一法》中，就规定纳粹党、冲锋队和党卫队成员犯法不再由法院审理，而由纳粹党的特别机关审理。例如，纳粹党在大区一级设置了“党内法庭”（Parteigerichte），任务是保证纳粹党维持北欧—日耳曼种族的纯洁性，镇压犹太人、共产党人和自由主义者等“国家的敌人”，有权用解职、降低社会地位和监禁等手段威胁和惩处党员。同时，当局还设立各种新的审理机构来处理特定的事务，其中包括政治犯罪、世袭农庄（Erbhof）、劳工纠纷和强制绝育等。1935年又由布雷斯劳（Breslau）检察院出面，规定各级法院无权裁决政府的行动是否合乎宪法。在缩小传统法院管辖范围方面，最突出的事例是组建“特别法庭”（Sondergericht）和“人民法庭”（Volksgericht）。

特别法庭根据1933年3月21日的法令设立，设置于各州的高等法院之内，主要负责审理“阴险地攻击政府”的政治案件。特别法庭由3名“必须是可靠的纳粹党员”的法官组成，不设陪审团，废止预审制，限制被告提出申诉的权利。被告可以聘请辩护律师，但律师人选要得到纳粹党官员的认可。根据1938年11月20日颁布的法令，特别法庭审理的案件范围进一步扩大，除政治事件外还有权审理刑事案件。

人民法庭也是一种专门法院。它于1934年4月24日设立，设于柏林法院内，主要审理反对纳粹政权和纳粹思想的案件。从同年7月14日起，它取代审理政治案件的最高机构德国国家法院。人民法庭由2名职业法官和5名纳粹党、党卫队和武装部队官员组成。1942年以前由奥托·格奥尔格·蒂拉克任庭长，以后由罗兰德·弗赖斯勒（Roland Freiler，1893—1945）接任。它基本上实行秘密审讯，法官席背后放置的不是国徽和国旗，而是弗里德里希大王和希特勒的半身像及纳粹党党旗。辩护律师都是“合格的”纳粹党人。审判过程类似于战时的临时军法审判，被告大多判以死刑。

1941年1月居特纳去世，随后的变动引发了1942年德国司法领域的一场危机。一些狂热的纳粹头目希望利用居特纳去世的机会实行司法改革，将司法系统全盘纳粹化。人民法庭庭长蒂拉克主张法官应变成“不是监察官员而是国家元首的直接助理”。党卫队全国领袖希姆莱则向希特勒提议，司法部应予以全部撤销，民法的执行划归内政部管辖，刑法的执行划归警察部门管辖。但是，当时担任德国法学院院长和民族社会主义法律工作者联盟主席的汉斯·弗兰克，在相当一部分地方司法长官的支持下，要求保留一定程度的法制统治。他们认为，如果平民没有法律保障，任何政治制度都不会长此稳定，甚至连纳粹国家也必须是一个法治国家。

希特勒尽管正在忙于指挥战事，由于面临司法危机，他还是分出精力直接干预此事。1942年4月26日，他突然召集国会开会（它也成为纳粹德国最后一次国会会议），警告法官们：如果他们在工作中表现出不理解当前的需要的行为，都将一概予以撤职。在这次会议上，希特勒正式获得德国最高法官的地位，有权“不受现行法律条文的任何约束”，把他认为不称职守的大小官员全部撤职。之后，纳粹政府公布了全体法官都必须遵守的“普遍方针”。

司法界对希特勒的这一系列举措还是作出了一些反应。据盖世太保和党卫队保安处（Sicherheitsdienst des SS）的汇报材料称，“这些措施遭到司法界猛烈的反对。同过去盛行的关于地方官独立的概念彻底决裂……据说在一定程度上受到地方官深为不满的批评。据说，在某些情况下，这甚至引起对民族社会主义国家公开加以指责”。最后，连戈培尔也不得不下令，禁止报刊进一步发表贬抑律师的言论。而蒂拉克作为新任司法部长，也发现要建立起希特勒所指望的“民族社会主义司法制度”并不容易。他设法使法官们更为彻底地从属于司法部，从而促使司法部门纳粹化。他甚至于1942年9月18日同希姆莱达成一项协议，承诺尽力使司法工作同保安警察（Sicherheitspolizei，缩写Sipo）和党卫队保安处的活动更为一致。然而，包括希特勒在内的激进派对他仍感不满。司法系统的这种僵持状态一直持续到纳粹政权灭亡，纳粹党只得通过办公厅Ⅲ—C组组长赫伯特·克勒姆（Herbert Klemm，1903— ）接替蒂拉克的助手担任司法部国务秘书，并以组长的身份处理党对“不满意的”法院判决所提出的控诉，以间接干预法院的审判工作。

四、党卫队与党卫队保安处

党卫队是纳粹德国体制中的一个怪胎，在希特勒执政后逐渐成为一个多功能组织，其势力渗透到政、军、财、文各领域，甚至组建起自己的武装力量，直接参加世界大战，成为纳粹党的主要情报、恐怖和军事组织，也是纳粹德国的主要标志物之一。之所以会出现这种现象，最主要的原因在于纳粹体制本身。希特勒无力彻底打碎原有的框架和机构，又要快速地建立起纳粹专制统治，最好的办法就是新建符合纳粹主义内在要求的有效工具，用这种工具去干预、控制乃至取代原有的机构和组织，以达到控制和改造整个国家的目的。这就为党卫队恶性肿瘤般膨胀与扩散提供了条件。党卫队头目希姆莱则充分利用这一条件，在纳粹头目们相互倾轧、彼此争权夺利的乱局中自我膨胀，赋予党卫队各种新的功能，推动其恶性发展，成为重要的统治支柱。

党卫队在“长刀之夜”事件中充当镇压主角后，地位进一步上升，1934年7月26日完全脱离冲锋队，升格为与它平行的党内独立组织，其官员不受正常的司法机关管辖。它除了继续承担“党内警察”职责外，还作为国家的辅助警察，参与维护国内的政治“秩序”，监控民众可能举行的政治活动。希姆莱为了实现自己的政治野心，一方面强调党卫队对希特勒的忠诚，另一方面则进一步强化其精英特性。随着党卫队的势力迅速膨胀，其下属组织划分成普通党卫队、党卫队骷髅队和武装党卫队。

普通党卫队（Allgemeine-SS）由原党卫队主体力量延续而来。队员分正式队员和赞助队员两种。正式队员必须具有雅利安家谱，体态匀称，风度优雅。赞助队员即党卫队同情者，一般通过向党卫队捐助钱款获得某种身份。普通党卫队的组织建制沿用1930年确定的做法。全国领袖（Reichsführer）之下设地区总队（Obergruppen），由地区总队长统领；下辖旅队（Gruppen），由旅队长统领；下辖区队（Abschnitte），由区队长统领；下辖旗队（St and arten），由旗队长统领。旗队的规模相当于军队中的“团”，有1000—3000名队员，下辖3—4个突击大队（Sturmbanne）。每个突击大队有250—600名队员，分成相当于“连”的突击队（Stürme）。突击队是普通党卫队最主要的基层组织，有70—120名队员，分成3个小队（Trupps） ；每个小队辖3个小组（Scharren），每组有1名组长和8名组员。

党卫队骷髅队（SS-Totenkopfverbnde，缩写SS-TV）是负责看守集中营的党卫队下属组织。纳粹集中营设立之初，分别由守卫队、守卫先锋、守卫部队和守卫兵团四种组织看守。1934年4月，希姆莱任命西奥多·艾克（Theodor Eicke，1892—1943）为全国集中营和党卫队看守组织总监。艾克将分散的组织合并成突击大队，统一在队员的上衣制服上加饰白骨骷髅标志。1936年3月29日正式命名为党卫队骷髅-武装党卫队（Waffen-SS，一译“党卫军”）是党卫队的武装组织，其规模与功能定位前后发生较大的变化。早在1933年3月，希特勒就指示党卫队地区总队长约瑟夫·迪特利希（Josef Dietrich，1892—1966）组建一支称作“柏林党卫队本部警卫队”的武装力量，作为保卫他个人安全的私人卫队。最初仅有120人。同年9月扩充到两个连，外加一个特遣队，改称“党卫队阿道夫·希特勒警卫旗队”。在此基础上，希姆莱指令各地区的党卫队以柏林为榜样，组建装备轻武器的各地区党卫队本部警卫队，一般说来，每个党卫队区队都拥有100名左右的武装的党卫队员。当这些警卫队扩充到拥有数个连队时，即可改称“政治戒备队”（Politische Bereitschaften），内部模仿军队结构，由下而上逐级编成小组、小队、突击队（相当于连）和突击大队（相当于营）。这些武装的党卫队，军事作战素质不高。希特勒仅仅把它视作一种政治工具，主要用于对付正在躁动于“第二次革命”的冲锋队。1934年6月希特勒清洗冲锋队，专门从他在柏林的“党卫队阿道夫·希特勒警卫旗队”中调用两个连赶赴巴伐利亚，其他各地的“政治戒备队”也投入这场血腥的搜捕与屠杀行动。

1934年底，希姆莱根据希特勒的命令，将党卫队原有的武装组织合并起来，组成“党卫队特别机动部队”（SS-Verfügungstruppe，缩写SSVT或VT），成立“督察处”作为其统一的指挥机构。1938年2月希特勒直接掌握武装部队指挥权之后，决定进一步发展这支武装力量。同年8月17日，他发布命令，将党卫队特别机动部队改名为“武装党卫队”，强调它“既不是武装部队的一部分，也不是警察的一部分。它是受我（指希特勒——引者）专门支配的常备武装部队。”希特勒规定，武装党卫队将用于执行“特殊内政任务，或执行作战陆军范围内的机动任务”；当用于对外作战时，它在“军事范围内”由武装部队最高统帅指挥使用，在政治上仍然是纳粹党的一部分。该公告成为武装党卫队的正式出生证。此后，武装党卫队的兵力迅速增加。1938年它仅有4个团的建制，1939—1940年间扩充到3个师——摩托化的“帝国”师、“骷髅”师和警察师，另有一个“领袖警卫旗队”（摩托化步兵团建制），总人数达到12.5万。在1940年5月德国入侵西欧的战役中，武装党卫队正式参战。

党卫队的中央领导机构，起初是希姆莱的首席副官处，1936年改称“党卫队全国领袖本部”，下设若干主管局处。其中主要有： （1）以奥古斯特·海斯迈尔（August Heymeyer，1897—1979）为首的党卫队中央技术管理局，负责除保安处以外的其他所有党卫队单位。（2）党卫队巩固德意志民族委员会，负责实施境外德意志人移居大德意志国的计划，在占领区剥夺和驱赶斯拉夫人，将所谓“低等种族”分子交付强迫劳动，送往集中营或灭绝营（Vernichtungslager），为移居的德意志人提供空间。该委员会下属机构有种族和移居处、德意志人联络处、中央土地处、中央外来移民处、德国再移居托管公司等。（3）党卫队保安处，它是一个权力最大，同监控与镇压事务关系最直接的特务机构。1936年6月26日，党卫队保安处头目海德里希（Reinhard Heydrich，1904—1942）兼任国家保安警察总处处长。此后，这两个情报组织相互渗透，走向统一领导。同时，双方职责重叠，相互争夺控制领域的矛盾尖锐。

五、盖世太保与德国中央保安局

魏玛共和国时期，警察由各州政府控制，联邦内政部只作一般性的监督，并没有形成全国统一的警察力量。负责打击“谋反事件”的政治警察，同样置于各州警察局的管辖之下。然而，这一状况不符合纳粹当局要在全国实施专制统治的要求。全国统一的秘密警察的诞生，表面上看是希姆莱大肆揽权的结果，实质上却是纳粹统治日益强化的必然归宿。

盖世太保最早产生于普鲁士和巴伐利亚两州。1933年纳粹党执政后，戈林以普鲁士州内政部长的身份接管州警察局，开始着手组建特种政治警察，作为一支强有力的监控与镇压力量。他把政治警察、谍报警察和刑事警察中的政治特别部门合并，组成州的“秘密警察”（Geheime Staatspolizei，缩写Gestapo，中文音译“盖世太保”），作为警察的独立部门脱离州警察总部，直接隶属于州内政部。与此同时，希姆莱于1933年3月先后兼任慕尼黑市警察局代理局长和巴伐利亚州内政部政治司司长，他在州内政部里设立“巴伐利亚政治警察办公室”，把州政治警察和其他警察机关的政治部门从普通警察机构中分离出来，成为一个独立机构。

在把全国的警察合并成统一力量的过程中，戈林、希姆莱和内政部长威廉·弗里克之间发生了激烈的争权斗争。希姆莱作为党卫队全国领袖，一直希望全盘控制全国的监控与镇压机构，其中包括统一的警察力量。弗里克从巩固单一制中央集权国家出发，要求把各州的警察主管权收归中央政府的内政部掌管。但是，两人的设想遭到戈林的反对。后者于1933年11月30日以普鲁士州总理身份颁布法令，规定普鲁士盖世太保的控制权从州内政部进一步转移到州总理（戈林）手中，从而保持了盖世太保的独立地位。于是，弗里克同希姆莱联合，利用自己担任全国内政部长的权力，从1933年10月到1934年2月间，先后任命希姆莱担任除普鲁士以外的各州政治警察首领，从而在事实上统一了各州的政治警察。1934年2月19日，弗里克向各州发布一项命令，由他统一掌握“德国各州警察的直接指挥权”。戈林则针锋相对，重申自己已经接管了普鲁士州警察的最高领导权。

就在这段时间内，希特勒、戈林和希姆莱等人同以罗姆为首的冲锋队之间的矛盾日趋尖锐。戈林不得不同希姆莱及弗里克妥协，于1934年4月同意由中央内政部指挥全国的警察力量，希姆莱担任普鲁士州盖世太保督察员，海德里希任普鲁士州秘密警察处处长。希姆莱和海德里希立即利用这一机会，在州秘密警察处内设立州政治警察司令中央办公室，负责具体协调全国各州警察工作和秘密警察计划。一时间，全国的政治警察（在普鲁士州是盖世太保）之间似乎已结成较为紧密的关系。

不久，事情又出现反复。希姆莱提升党卫队地位和加强其作用的举措引起弗里克的担忧，1935年底，弗里克向希特勒等人提交了一份篇幅较长的备忘录，对党卫队和盖世太保脱离内政部控制以及它们的一系列不当行为提出抱怨。这一行动得到各州内政部的呼应。在此背景下，1936年2月10日普鲁士内政部颁布《盖世太保法》，其中承认柏林的盖世太保总部是全州盖世太保的最高领导机构，各省的盖世太保指挥部是它的下属机构，但规定地方盖世太保指挥部必须同时接受同级内政机关的控制，盖世太保首领在颁布命令前必须获得州内政部长的同意。

1936年6月17日，希特勒对弗里克的备忘录作出回应，其中作出如下规定：任命希姆莱为全国内政部管辖下的全国警察总监，授予他“党卫队全国领袖兼内政部德国警察总监”的头衔，他有权管理全国的警察事务；在希姆莱管辖的范围内，他即是全国和普鲁士内政部的代表；希姆莱作为德国警察总监，有权出席讨论警察事务的内阁会议。此举极大地提升了希姆莱的地位。希姆莱则立即采取行动，于6月26日宣布改组全国的警察指挥系统，把全部警察分为穿便服的保安警察和穿制服的治安警察（Ordnungspolizei，缩写Orpo，又译风纪警察）。同年10月，全国各州的政治警察全部改名为秘密警察，由党卫队旗队长海因里希·缪勒（Heinrich Müller，1900—1945）统一领导，受保安警察总处下辖的秘密警察处管辖。至此，盖世太保从内容到形式都实现了统一。从1937年起，负责控制德国边境交通、逮捕非法越境者的边防警察也归盖世太保管辖。1944年夏，边境海关警察成为盖世太保的组成部分。

盖世太保的主要任务是在党卫队保安处的配合下，镇压一切反对纳粹政权的人和活动。据纳粹当局1937年发表的一篇文章称：刑事警察的任务是对付那些因肉体或道德的堕落而站在国民的对立面者，盖世太保要处置的则是那些受德国人民政敌的委托而破坏德国统一和毁灭国家政权者。根据海德里希的说法，公开的敌人随着敌对组织被摧毁遭到沉重打击，但更大的危险来自披上伪装的敌人，“这种敌人进行地下活动……其目标是破坏国家和党的统一领导”。盖世太保作为“一种慑服和恐怖的混合物”，不仅有责任制止正在实施的犯罪活动，同时要把犯罪动机和计划消灭在萌芽状态，在对手还没有产生反对思想、更不用说策划敌对行动之前就将其侦破。盖世太保使用的手段主要有：侦察（包括电话窃听）、警告、劫持、谋杀（包括伪装成不幸事故或自杀）、“监护”、把对象送进集中营，而利用“监护拘留令”把政敌关进集中营是盖世太保手中最有力的王牌。

盖世太保和党卫队保安处同为纳粹德国的监控与镇压机构，它们之间的分工与矛盾关系比较复杂。1938年起，希姆莱和海德里希开始考虑将党卫队保安处和保安警察合并，建立一个凌驾于两者之上的新机构，以便更有效地协调两个机构的行动，并让党卫队保安处享受国家行政机关的待遇，缓解其经费拮据的局面。然而更深的用意，则是希望把两者统一成“纳粹国家的国家保卫团”，在国家政治结构中占据特殊地位。1939年9月27日，党卫队保安处和国家保安警察合并，组成“德国中央保安局”（Reichssicherheitshauptamt，缩写RSHA），受党卫队和政府内政部双重领导。但是，掌握审批权的赫斯反对将党的机构和国家机构合并成新的超级机构，因此该机构一直没有公开对外亮牌。两条系统的机构在其中仍保留着相对独立的地位。

德国中央保安处下辖六个处，分别为：第一处，行政与法律；第二处，世界观研究；第三处，德国生活领域或国内保安；第四处，镇压反对者（即盖世太保） ；第五处，打击犯罪活动（即刑事警察） ；第六处，国外情报或国外保安。其中的第一、四、五处属国家机关，第二、三、六处属党的机关。1940年，第一处分割成两个新处，即人事处（新的第一处）和组织行政法律处（新的第二处），原第二处改为第七处。在地方一级，原德国本土内的党卫队保安处与保安警察机关在形式上是分开的，但党卫队保安处领袖都兼任国家保安警察督察员，而在占领区，两者被合并成统一的特务部队，置于中央保安局及希姆莱任命的官员控制下。

第二次世界大战中后期，德国中央保安局的控制范围进一步扩大。1942年，原来隶属于陆军的秘密战地警察（负责陆军内部在占领区的安全事务及防范平民袭击军事机关）编入保安警察，意味着被纳入该局的管辖范围之内。1944年2月，武装部队谍报局（军事谍报局）并入该局。同年夏，治安警察总处也归该局领导。

六、集中营制度

集中营制度是德国法西斯极权体制中最为残忍的统治手段和形式。在整个纳粹统治时期，集中营的基本面目、规模和关押对象等，前后经历过一些变化。

希特勒就任德国总理后一个多月，冲锋队在对付政敌的过程中，为了绕过远未完成纳粹化改造的司法部门，减轻监狱人满为患的压力，开始大批建立集中营。1933年3月下旬，冲锋队在斯图加特附近建立第一个集中营。很多地方的冲锋队组织纷纷仿效，到年底即达50余座，一共关押了四五万人。这些集中营大多小而简陋，往往是利用城市里的仓库和地下室改装，被称为“地堡”式集中营，虐待甚至残害囚禁者，其中最恶名昭著是柏林附近的奥拉宁堡集中营。

党卫队建造的集中营比较正规，在整个纳粹统治时期规模不断扩展，直到纳粹政权覆亡时才关闭。通常所说的纳粹集中营就是指这类集中营。第一座党卫队集中营建立于1933年3月，希姆莱在巴伐利亚州达豪市（Dachau）附近一个火药厂的旧址上，以几间石砌平房为中心，建立了达豪集中营（KZDachau）。

1934年上半年，随着冲锋队同希特勒之间的矛盾激化以及冲锋队与党卫队之间的地位变化，集中营的掌管权逐渐向党卫队转移。1934年6月底冲锋队遭清洗后，所有集中营都划归党卫队管理。党卫队独掌集中营的管理权后，对全部集中营实行整顿改组，关闭所有临时凑合的集中营，增建大规模的正规集中营。继1934年建立拉文斯布吕克集中营（KZRavensbrück）后，1936年在柏林以北建立萨克森豪森（Sachsenhausen）集中营，1937年建立布痕瓦尔德（Buchenwald）集中营和弗洛森堡（Flossenbürg）集中营，1938年建立诺依恩加梅（Neuengamme）集中营。萨克森豪森集中营、布痕瓦尔德集中营和最早建立的达豪集中营，构成纳粹德国的三大中心集中营。

在纳粹当局的官方宣传中，集中营被称为“国家劳动改造营”，是一种“政治改造所”。在党卫队集中营的铁制大门上，大多铸有Arbeitmachtfrei（劳动带来自由）字样。实际上，它是作为法西斯恐怖专政的暴力强制工具而设计的。被关进集中营的主要有四类人：

（1）政敌，包括持反纳粹态度的政党或团体的成员，被开除的纳粹党员，破坏外汇管制者，收听敌对国家广播和发牢骚者。

（2）“低等种族”分子，主要是犹太人和吉普赛人。

（3）刑事犯，内分“有期预防性拘留者”即有前科累犯者，和“保护性拘留者”即正在服刑的囚犯。1933年11月24日，当局颁布了《同危险的职业犯罪分子作斗争法》，其中规定，对多次判刑的犯罪分子，在刑满释放后接着实施“保护性看管”，那就意味着送集中营。1937年3月9日，纳粹当局根据希姆莱的一项命令，在全国范围内实施了一次大搜捕，共逮捕了2000名职业罪犯和惯犯。翌年3月18日又突然实施一次搜捕。被捕者都送进集中营。

（4）“懒惰分子”和“社会无用者”。据1938年1月26日希姆莱以党卫队全国领袖和德国警察总监身份发布的公告，“懒惰者系指在有劳动能力的年龄内经官方医生检查已认定或可以确定在近期内有从事工作能力的男子，在这两种情况下没有正当理由而拒绝接受工作任务，或虽然已经接受了工作任务，但在短时间工作后，没有充分理由又放弃此项工作的人。”“社会无用者”即为“对社会有危害者”，这类人包括“乞丐、游民、吉卜赛人、流浪者、懒汉、妓女、同性恋者、发牢骚者、酒徒、打架者、交通违章者和心理变态者及精神病患者”。“社会无用者”中，重点打击的对象是妓女、酒徒、游民和吉普赛人这4种人，他们被称作对社会有严重危害者，全都需要被送进集中营。

集中营内为了便于区别和管理，各类囚禁者在左胸和右裤腿（奥斯威辛集中营[ KZAuschwitz]则在左臂）佩戴不同标志：政治犯，红色三角；刑事犯，绿色三角；同性恋者，粉红色三角；反社会者和女性同性恋者，黑色三角；“耶和华见证人”组织成员，紫色三角；吉普赛人，褐色三角；犹太人，黄色六角星，其中触犯种族法令者佩戴镶黑边的绿色或黄色三角。外国人以国名的第一个字母代替。

1938年3月德国吞并奥地利后，纳粹集中营即越出德国本土，在占领区兴建。1938年7月，在奥地利毛特豪森镇附近建立毛特豪森（Mauthausen）集中营。1939年德国侵占波兰后，陆续建立施图特霍夫（Stutthof）集中营、奥斯威辛集中营、索比包（Sobibor）集中营、特雷布林卡（Treblinka）集中营、马依达内克（Maidanek）集中营、比克瑙（Birknau）集中营和海乌姆诺（Chelmno，一译切尔诺）集中营。1941年11月，布拉格附近原捷克斯洛伐克的坦伦希堡垒改建成为特莱西恩施塔特（Theresienstadt）集中营，作为犹太人特别集中营。这些新建的集中营主要关押战俘和外国犹太人，生活条件比德国本土的集中营更为严酷，劳役也更为繁重。同一时期，德国本土的集中营也普遍扩大规模，开始接纳、关押战俘和外国犹太人。弗洛森堡集中营（KZFlossenbürg）和达豪集中营，先后从1940年底和1941年初开始在囚禁者身上进行医学试验。

1938年起，纳粹当局大肆宣扬其收容营地已经人满为患，为屠杀行动制造舆论。当局以社会福利机构和集结营地已经“超员”以及缺乏护理为借口，拒绝为那些人提供必要的生存条件。纳粹分子还蓄意在社会福利机构里制造一大批衣衫褴褛的“可怜人”，然后把参观者、记者、访问者和群众带到那些拥挤不堪的机构里参观，以便用这些“活生生的事实”证明“清理”行动的必要性。从1941年夏天开始，一部分集中营开始设置毒气室等大规模杀人工具和焚尸炉，形成与原集中营比邻而立又与前者合为一体的“灭绝营”。其中，臭名昭著的如奥斯威辛、马依达内克、特雷布林卡、比克瑙、施图特霍夫、贝尔赛克（Belzec）、索比包、海乌姆诺，都是在原波兰境内。1942年1月20日纳粹当局召开万湖会议，确立以屠杀为主要手段的“最后解决”（Die Endlsung）犹太人问题的计划，此后屠杀行动大规模展开。