自20世纪70年以来，联邦德国的移民问题日益严重，这是其统一后“文化多元主义”形成的主要国内背景。19世纪90年代后，德国逐渐从一个“出境移民国家”变为“入境移民国家”。当时德国强劲发展的工业不仅阻止了国民移居国外，还吸引了大量的外来劳工。1900—1910年间，迁入德国的移民达50万之众。1913年，来自俄国和意大利的季节性工人有100万左右。二战后，联邦德国先后经历了三次大规模的移民迁入浪潮：一是战后初期逃离或被迫离开家园的、来自苏占区和东欧的德国难民；二是为弥补战后劳动力缺乏而引进的土耳其和意大利等国的外来务工人员，如今很多人都已经有了第三、第四代子孙。自20世纪70年代经济危机开始后，联邦德国像西欧其他国家一样收紧劳工准入政策，禁止外国人在德自谋职业，劳工移民数量遂大大减少；三是苏东剧变之后来自原社会主义国家、包括俄罗斯车臣地区的政治避难者和难民，以及根据德国政府允许从苏东地区返回母国定居的、几乎不具备任何德国文化背景的德意志侨民。到本世纪初，在德国8500多万人口中，共有外国人700多万，占总人口的8.9%。庞大的移民使统一后的德国成为一个事实上的移民国家。

移民在融入德国主流社会方面存在着严重的障碍，此即所谓的移民“融入问题”（Eingliederungs-problem）。一方面是意识形态上的融入障碍。对来自东德等原社会主义国家的德国侨民和难民来说，资本主义的生活方式和思维模式是完全陌生的，半个多世纪以来形成的政治、经济和文化习惯很难在短期内被根本改变；另一方面是语言文化上的融入障碍。在西德侨居的外国人，以及几乎没有德意志文化痕迹的“返回家园者”，都存在着严重的语言障碍和文化认同障碍；而来自土耳其等落后国家的移民，则常常因为文化教育水平低下，而无法找到工作和融入主流社会。据统计，外来移民的失业率是德国平均失业率的两倍左右。与英、法、荷兰等西欧国家相比，德国的移民一体化率是非常低的。

除“融入问题”外，庞大的移民所带来的另一个严重的问题是滋生了少数德国人狭隘的民族主义和排外主义。19世纪初期文化民族主义和政治民族主义的兴起，使德国摆脱了中世纪以来四分五裂的局面，实现了国家统一。但与此同时，德意志民族主义又被希特勒等人利用，生发出极端民族主义、民族沙文主义和种族主义，给欧洲和全世界带来了深重的灾难。从19世纪末期的普鲁士政府到臭名昭著的纳粹政权，德国曾多次对外来移民采取限制、歧视、驱逐乃至清洗的政策。尽管战后西德对自己在二战中所犯下的种族主义罪行，进行了深刻的忏悔和赎罪，但直到20世纪末，德国还一直不承认自己是一个移民国家。两德统一之后，由于大量原社会主义国家难民的涌入和失业率的居高不下，德国接连发生多起排外事件。施罗德上台后，这些暴力排外不仅没有消失，反而愈演愈烈，1993年，一名土耳其妇女和他的四个孩子被杀害在德国家中。2000年，排外暴力犯罪案甚至达到了创纪录的15651起。极右政党，如德意志人民联盟等则抓住民众的恐慌性排外情绪，纷纷突破选举门槛，进入州议会。暴力排外事件和极右政党的崛起勾起了世人对法西斯反犹暴行的回忆，严重损害了统一后联邦德国的国家形象。

移民问题已经从一个社会问题成为一个政治和文化的问题。但是，对此缺乏心理准备的德国，长期以来一直不承认自己是一个移民国家。它在移民政策方面一直采取的是被动的隔离政策和“福利融入”政策，只有少数的德裔难民、被驱逐者，才能享受到全面的社会融合待遇。移民隔离政策主要针对的是尚未获得难民身份的政治避难者。1982年，联邦政府决定，如无特殊情况，不再为这些避难者提供救济金，而改成直接发放基本生活品和集中提供居住地。1993年，联邦政府又颁布寻求庇护者福利法，剥夺了这些避难者受社会救济法律保护的权利。法律规定，在这些人避难请求得到法院认可，即获得正式难民身份之前，他们既不能获得任何国家福利，也不能工作和参与任何社会融合进程。“福利融入”政策主要针对的是非德裔的外籍劳工及其后代。为弥补战后劳动力不足而来的外籍劳工，可在德国享受与本国人基本相同的福利待遇，如教育、医疗、养老等。自20世纪70年代起，这些长期生活在德国的外籍劳工开始在西德政府的允许下建立自己的互助组织，并逐渐获得永久居留权。但是，直到两德统一之后，这些人依旧被强调血统的德国视作外国人而不是移民，他们在就业等方面仍遭到严重的歧视。联邦德国采取的这种只给予外来劳工社会经济福利而不在语言文化和身份认同方面进行融合的做法，被称作移民融入政策的“福利模式”。在这种模式下，主流社会为移民文化融入设置非常高的障碍。

在两德统一后的很长一段时间里，德国一直未能形成一个统一而明确的移民政策。实际上，直到20世纪80年代，关于移民问题的政治讨论才刚刚在联邦德国展开。造成这一情况的原因包括：其一，德国按照血统界定民族的传统。根据1913年7月22日颁布的、并为联邦德国所继承的《帝国国籍法》，只有拥有日耳曼民族血统的人才可能拥有德国国籍。结果就出现了“从小居住在德国，通晓德语和德国文化、但不拥有德国国籍的土耳其人和从小居住在外国、不懂得德语和德国文化、但拥有德国国籍的德国人”。受血统原则（ius sanguinis）的影响，德国民众和政府都不愿将不具有德国血统的人视作可以获得德国国籍的移民，而一直将他们当作客居德国的外国人。其二，是文化联邦主义的消极作用。在联邦德国，与移民融入密切相关的文化教育事务都属于州政府的管辖范围，联邦政府只能起协调指导作用。受这一体制影响，联邦政府难以对移民融入问题作出快速有效的反应。其三，是对移民国家的偏见。在德国人心中，移民国家的内涵应是：“外来移民通过和平或战争的方式，驱赶或同化了土著民族，并最终在原民族居住的土地上建立的国家。”显然，只有美国、加拿大这样的国家才符合这一标准，而德国则不是一个典型的移民国家。直到上世纪末，这种观念还一直在德国民众和政府中根深蒂固，严重阻碍了移民问题的政治化。由于缺少相关移民政策，尤其是相关移民融合课程的不健全，移民社区日益边缘化，造成了严重的社会问题。

为了解决日益严重的移民问题，防止排外情绪的蔓延和极右势力的抬头，联邦德国学术界和政界展开了有关移民和外国人政策的大讨论。至2003年，对内文化政策的转型讨论仍未结束。正是在这场讨论的过程中，德国文化多元主义移民政策逐渐形成。

二、西方国家和国际组织的影响

外来移民问题不仅困扰着德国，也困扰着其他欧美发达国家。但是，相对德国来说，无论是美国、加拿大、澳大利亚等典型移民国家，还是英国、法国、荷兰等西欧非典型移民国家，都已较早地形成了移民融入政策和相应的文化整合政策。

西方各国的移民文化整合政策可大体归结为三种：一是多元文化主义模式。此模式以加拿大、澳大利亚、荷兰、瑞典等国为典型代表，要求对不同民族、文化群体得到承认的要求给予充分肯定。与“多元文化主义”模式相反的则是法国等采取的“共和模式”，它要求外来移民放弃本民族的文化习惯、生活方式，融入本国主流社会，接受本国的文化认同和价值观。在“多元文化主义模式”和“共和模式”之间，还存在一种以英国为代表的中间模式：外来移民在英国可以比在法国拥有更多在公共场合保留自己文化传统的权利，但与此同时，并不是来自每一种族群和宗教信仰的移民都可以获得文化支持，从而大大降低了产生“文化鸿沟和社会碎片化”的危险。这些国家的移民文化整合政策为联邦德国文化多元主义政策的形成提供了宝贵的经验和教训。

与此同时，随着移民社会文化融合问题的日益突出，联合国、欧盟等国际组织提出了积极的应对措施，这些措施对统一后德国文化多元主义政策的发展起到了重要的指导作用。

1982年，联合国教科文组织在墨西哥城召开文化政策大会，要求扩展文化的涵盖范围，即未来文化不仅应包括文学和艺术，还应包括人民的生活方式。针对全球化给文化多样性带来的挑战，1996年，联合国世界文化与发展委员会发表了题为《我们创造性的多样性》（Our Creative Diversity）的报告，强调在全球化背景下，各民族要用容忍和互相尊重来维持不同文化间的和平相处。这份报告用专门的一章讨论文化政策，要求各国扩展文化政策的概念，使文化政策不再仅仅局限于艺术与文化遗产领域，而要将接受个人多样化的文化选择和团体的各种文化实践也包含其中。在2010年出版的报告中，联合国教科文组织又重申了2005年“保护和促进文化表达多样性大会”的口号，将文化多样性作为促进人类社会良性发展的必不可少的条件。这些思想对欧洲文化政策产生了重要影响。

欧盟文化政策的目标中也强调保护欧洲各国共同的文化遗产，提高共同社会归属感，承认和尊重文化、民族国家和地区的多样性，促进各种文化的发展和传播。该目标集中体现在欧盟所推崇的、以“多样性中的一致性”（Unityin Diversity）为特点的“欧洲文化模式”。为此，欧盟采取了一系列措施贯彻上述文化政策目标。

欧盟教育文化总体指导委员会（The Education and Culture Directorate-General）和文化部长理事会推出了一系列文化项目。如鼓励不同城市、乡镇结成友好关系的“欧盟兄弟城镇计划”项目；以音乐会、展览会等形式吸引多国艺术家互相交流学习的“欧洲文化城市”项目；向民众展现欧洲共同历史文物和遗迹的“欧洲文化遗产日”项目等。

欧盟还实施了一系列人才交流项目，如苏格拉底计划、伊拉斯谟计划、青年项目资助计划等，鼓励世界各国的人员往来，促进不同文化之间的学习和融合。欧盟长期鼓励欧洲各国人民掌握两门外语，同时通过资助翻译和语言培训来保存方言和少数民族语言，积极保护欧洲文化的多样性；其四，运用电子信息技术，促进文化传播。如将新型媒体技术运用于教育和文化交流的“网络时代的欧洲创意”（The Netdays Europe Initiative）计划等。

面对日益严峻的移民问题，拥有文化多元政策传统的德国，在吸收其他西方移民国家文化整合政策的基础上，根据联合国教科文组织和欧盟移民、教育和文化政策要求，结合本国实际，逐渐形成了以“和而不同”为主要特征的文化多元主义政策。